Las familias que fueron excluidas indebidamente del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) pasaron de aliviar la pobreza a punta de hoja de coca, a padecer la inequidad económica sin un ingreso estable. 

Este es el caso de un grupo de 12 familias del municipio de Puerto Asís, en Putumayo, y de Cofanía Jardines de Sucumbíos, en Ipiales, Nariño. Se trata de campesinos en circunstancia de pobreza, en su mayoría con bajo nivel de escolaridad, habitantes de municipios afectados por la presencia de actores armados, y cuyas viviendas no cuentan con acceso a servicios básicos y están alejadas de los cascos urbanos. Algunos pertenecen a grupos étnicos, son mujeres cabezas de hogar, adultos mayores, personas con alguna discapacidad médica o no cuentan con habilidades para leer ni escribir.

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En medio de estas condiciones de inequidad y vulnerabilidad, los miembros de las 12 familias vieron una oportunidad en el Acuerdo de Paz para mejorar sus condiciones de vida, y de forma voluntaria decidieron inscribirse en el PNIS. 

No obstante, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación los suspendió o excluyó de este  programa que, al menos en el papel, les iba a permitir salir de la dependencia estructural del cultivo de hoja de coca y acceder a proyectos de autosostenimiento y seguridad alimentaria.  

Derechos vulnerados 

La exclusión ocurrió sin las debidas garantías procesales e ignoró el contexto y particularidades con las que viven estas familias. Según los relatos y la documentación a los que tuvo acceso Dejusticia, en algunos casos, los campesinos fueron indebidamente notificados de la decisión o ésta excedió el término razonable del trámite. 

En otros, los afectados no pudieron conocer ni participar de las actuaciones administrativas que llevaron al Gobierno a tomar la decisión, y para ninguno se contempló la situación de vulnerabilidad y desconfianza extrema que tienen frente al Estado, ni el hecho de que el campesinado es sujeto especial de protección constitucional.

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Para el Gobierno, estas familias no lograron probar como casos fortuitos o de fuerza mayor el hecho de que no hubieran logrado erradicar la totalidad de sus cultivos declarados ilícitos, a pesar de que señalaron argumentos razonables sobre su incumplimiento, expresaron su compromiso de proceder a la erradicación total en un tiempo razonable y, de hecho, lo hicieron después del plazo. 

Así las cosas, terminaron por imponerles un estándar de prueba casi imposible de cumplir, como si se tratara de una controversia contractual de dos ciudadanos pudientes en Bogotá, o el reclamo de un ciudadano de clase media frente a una autoridad nacional. 

Su derecho al mínimo vital también fue vulnerado, pues las decisiones de suspensión o exclusión del PNIS condujeron a la restricción de las condiciones materiales mínimas requeridas por las familias cocaleras para garantizar su subsistencia y una vida digna. A esto se suma que las decisiones obviaron el deber de actuar de buena fe en el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz (AFP), pues con ellas se agravó la desconfianza de la población campesina cocalera en los programas de reconversión productiva a cargo del Estado. 

Las acciones 

Por estas razones, las 12 familias, representadas por Dejusticia, presentaron el pasado viernes 28 de febrero una acción de tutela en la que solicitan la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y la igualdad material, los cuales fueron vulnerados y continuamente amenazados por la decisión de la Consejería Presidencial. 

En la tutela, que va dirigida a la Presidencia de la República, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, a la Agencia para la Renovación del Territorio y a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, los accionantes también piden que se les reintegre temporalmente al PNIS y que se haga una segunda verificación del levantamiento de sus cultivos. 

De igual forma, solicitan a la Consejería que ajuste la forma en que ha venido evaluando los compromisos familiares para la sustitución de cultivos de uso ilícito, mientras a la Dirección le piden que actualice, reforme y adecúe los protocolos con los que se vigila el cumplimiento de los formularios de vinculación de las familias campesinas cocaleras al PNIS, sobre todo a aquellas en condiciones de desigualdad socioeconómica que hayan efectivamente erradicado sus cultivos. 

Es imperativo evaluar la política pública de sustitución de cultivos ilícitos. Por eso, solicitamos que las entidades encargadas de la ejecución del PNIS corrijan las fallas institucionales y de procedimientos que no han permitido consolidar el buen desarrollo de este programa en las regiones afectadas por los cultivos de uso ilícito. 

Más que subsidios

Cuando el Gobierno Nacional y las Farc firmaron el AFP, acordaron que en el punto 4, el de solución al problema de las drogas ilícitas, se contemplaría un programa que permitiría generar condiciones de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por los cultivos declarados ilícitos. Lo anterior, teniendo en cuenta que la persisitencia de éstos se encuentra ligada, en parte, “a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico”. 

Con esas ideas se contituyó el PNIS, que significó un cambio en la manera como el Gobierno colombiano ha implementado estrategias de reducción de cultivos de uso ilícito basadas en un enfoque represivo, e implicó pensar en la sustitución como una forma de transformación territorial, que permitiera a las poblaciones salir de la dependencia estructural del cultivo de hoja de coca. 

En su concepción, el PNIS fue mucho más allá de  la entrega de subsidios a las familias que decidieron inscribirse.  A cambio del levantamiento de los cultivos, el Gobierno le prometía recursos y asesoría técnica a las familias que decidieran acogerse al programa, con el fin de que pusieran en marcha proyectos de autosostenimiento y seguridad alimentaria para sustituir las matas de coca. 

Además, el programa estaría articulado a la Reforma Rural Integral, de manera que el campesinado finalmente pudiera gozar de bienes públicos básicos, saneamiento, carreteras, educación y salud.

Consecuencias severas

Con esa expectativa, el 26 de julio de 2017 se firmó el Acuerdo Regional para la implementación del PNIS en el departamento del Putumayo, el municipio de Piamonte (Cauca) y Cofanía Jardines de Sucumbíos (Ipiales, Nariño), territorios donde las condiciones históricas de desigualdad y abandono estatal llevaron a muchas familias campesinas, indígenas y afrodescendientes a realizar actividades relacionados con cultivos de uso ilícito. 

Para esa fecha, los compromisos con las familias fueron: un levantamiento total de los cultivos de uso ilícito en un plazo máximo de 45 días calendario, contados a partir del primer desembolso del programa, mientras que el segundo desembolso estaba sujeto al levantamiento de la totalidad de los cultivos. A su vez, el Gobierno se comprometió a poner en marcha las estrategias incluidas en el punto uno del AFP, específicamente a lo relacionado con “garantizar a las familias el derecho al acceso y uso de la tierra”. 

No obstante, según los formularios de vinculación al PNIS, el incumplimiento de los compromisos por parte de las familias implicaba el “retiro inmediato del Programa y, en consecuencia, no acceder a los beneficios pactados con el Gobierno Nacional”. Incluso, de incumplir con lo pactado, los campesinos podían incurrir en investigaciones penales. 

Dadas las condiciones de vulnerabilidad en la que quedan las familias que dependían económicamente de la coca, y ahora de los ingresos del PNIS, las consecuencias que plantea el incumplimiento de estos acuerdos son muy severas. 

A lo anterior, se suma el hecho de que, si bien el PNIS ha hecho avances importantes en la vinculación al desarrollo alternativo de las familias, es evidente que el programa ha tenido una desarticulación territorial, en parte, por la inestabilidad institucional a la que se ha enfrentado Programa, y a que muchas familias no entienden por qué, a partir del inicio del Gobierno de Iván Duque, se inició un proceso de depuración de los beneficiarios. 

Oportunidad

Las fallas que rodean la puesta en marcha del PNIS y la exclusión de familias que de buena fe quieren vincularse al programa, nos llevan a hacer un llamado al Gobierno para que reconozca las complejidades de los territorios al momento de implementar sus acciones, por lo que el enfoque territorial adquiere más vigencia que nunca al momento de analizar en cada caso los incumplimientos de las familias. 

El AFP y su programa de sustitución es quizá la oportunidad más grande que tiene la institucionalidad colombiana para hacer una presencia constructiva y no represiva en estos territorios, y restablecer relaciones de confianza con las comunidades que ahí habitan. Por esa razón es importante que exista una articulación entre la oferta estatal y el cumplimiento de los compromisos generados por los acuerdos de sustitución y los formularios de vinculación de las familias.