20 meses del caso wayúu bajo la lupa de la Corte Constitucional (I)

Sobre el sistemático desconocimiento de las órdenes dadas se pueden proponer diferentes explicaciones, pues no existe una sola manera ni un solo lugar desde el cual entender los procesos de implementación de decisiones judiciales complejas: unas más enfocadas en las normas y en los discursos, otras más en las decisiones políticas; u otras, incluso, en el papel que cumple la opinión pública. En una columna publicada en febrero del año pasado, por ejemplo, tuve la oportunidad de delinear un mapa del origen de la sentencia T-302 del 2017 y del estado de su cumplimiento hasta ese momento a partir de la movilización social del pueblo Wayúu y el papel que habían cumplido las organizaciones sociales.

En este caso, sin embargo, propondré una mirada sociológica, en tres etapas o fases de comportamiento judicial, para evaluar cómo ha actuado la Corte Constitucional en estos últimos 20 meses (desde que decidió recobrar su facultad para hacer seguimiento a la sentencia). Anunciaré anticipadamente que el balance sobre la materia es agridulce: aunque hay un mayor protagonismo de la Corte en este tiempo, que respalda el trabajo de veeduría de las organizaciones indígenas y la sociedad civil, y genera presión sobre el gobierno y sus instituciones, a esta le tomó demasiado tiempo tomar medidas urgentes para impulsar el avance de la implementación, a pesar de la necesidad y urgencia de su adopción.

Etapa 1, la transición: el primer año tras el regreso de la Corte

Con el Auto 042 de febrero del 2021, la Corte retomó el seguimiento de la tutela por las múltiples barreras para el cumplimiento de las órdenes —entre ellos, la pandemia por Covid-19—, y la inactividad del Tribunal Superior de Riohacha en los años anteriores. En este contexto se realizó una audiencia el día 4 de junio de 2021, en la cual las instituciones del Estado, los organismos de control y las organizaciones que hacen seguimiento a la implementación, incluida Dejusticia, expusieron sus perspectivas sobre las razones del retraso general de la T-302. Este podría ser el inicio de primera etapa de la Corte en el caso de La Guajira, la transición: un periodo en el que los jueces y su equipo de trabajo tratan de entender cuáles son las dificultades del caso.

La audiencia tuvo como resultado que la Corte ordenara una inspección judicial el 27 de septiembre de 2021. En esta visita se recorrieron las comunidades Nueva Venezuela, 3 de Abril y Medialuna, en Uribia; Guarralakatshi y Lacantamana, en Manaure; e Ishashimana, en el kilómetro 6 de la vía Manaure-Uribia. El regreso de la Corte al territorio tuvo un valor significativo pues proyectó la intención de verificar en terreno la información escuchada en junio, después de cuatro años de que la Corte fuera por última vez.

Toda transición funciona como un periodo de familiarización de cara a la acción. En este caso, la Corte Constitucional volvió a conectarse con una decisión tan difícil como esta, y debía esperarse, por un lado, que fuera lo más breve posible y, por otro, que derivara en acciones de choque, seguidas de otras a mediano y largo plazo. Sin embargo, parece que le toma demasiado tiempo a la Corte volver a entender el caso, pues tarda casi un año en comenzar a pronunciarse sobre los temas de fondo, lo cual permite que las instituciones sigan evitando abordar la crisis de manera articulada y ordenada.

Etapa 2, la evaluación por órdenes: dividiendo el todo en sus partes fundamentales

A renglón seguido, en diciembre del 2021 comenzó una segunda etapa: la evaluación por órdenes. La Corte analizó en el Auto 1196 la información que había recolectado alrededor de la orden enviada al Ministerio del Interior de socializar la sentencia en wayuunaiki, concluyendo que éste había incumplido su obligación. Aunque esta conclusión es de por sí gravísima, especialmente en un territorio principalmente monolingüe (sólo wayuunaiki y, en menor medida, español), algo interesante es que la Corte da un cambio de enfoque para evaluar por niveles las acciones derivadas de las órdenes emitidas en la sentencia.

En términos sencillos, la Corte adoptó la idea de escalonar los niveles de cumplimiento, que pueden ser (i) incumplimiento general, (ii) cumplimiento bajo (iii) medio (iv) alto y (v) general. Esta forma de aproximarse al tema permite, al menos, tres cosas: primero, dar más coherencia y racionalidad a la actividad del equipo de la Corte Constitucional y a sus autos de seguimiento; segundo, que las instituciones conozcan los criterios de evaluación de sus acciones en el marco del ECI; y tercero, que las organizaciones de la sociedad civil puedan usar este marco analítico en sus propios informes y recomendaciones.

En la misma dirección, el 2 de agosto del 2022 la Corte realizó una segunda audiencia enfocada específicamente en los temas de agua potable. A pesar que esta sesión se presentó por la solicitud del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico —perteneciente al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio—, y como reacción al último informe de la Defensoría Pública, la información recolectada podría cumplir el propósito de avanzar en la calificación de la gestión del Gobierno saliente en relación con este derecho fundamental.

Etapa 3, la evaluación global: una urgencia por abordar la implementación como un todo

Aunque la Corte Constitucional quiera evaluar cada orden en detalle, también debe analizar el proceso en su conjunto. Por eso podría proponerse el inicio de una tercera etapa: la evaluación global, paralela al análisis por componentes. El pasado 26 de mayo de 2022, la Corte ordenó en el Auto 696 la construcción de un Plan Provisional de Acción en un plazo máximo de dos meses como medida cautelar para proteger a los niños y niñas, al hacer un análisis de los indicadores mínimos en los cuatro derechos fundamentales vulnerados a los niños y comunidades Wayúu: alimentación, agua potable, salud y participación. La adopción de estas medidas de choque, absolutamente necesarias a cinco años de haberse proferido una decisión estructural que busca salvaguardar la niñez indígena del departamento, fue un mensaje para la institucionalidad de que el juez constitucional estaba vigilando activamente el cumplimiento.

No obstante, esta decisión podía y debía haberse adoptado, al menos, un año antes: primero, porque ya existían en el Tribunal varios incidentes de desacato e informes, que sugerían la falta de avances en la superación del ECI; segundo, que tanto la audiencia de junio de 2021 como la inspección de septiembre de ese mismo año, fueron coherentes y confirmaron la información ya conocida por la Corte Constitucional; y, tercero, el marco de urgencia que impone un ECI por la muerte de niños y niñas Wayúu a causa de la vulneración de sus derechos fundamentales.

Mi conclusión es, finalmente, que el papel de la Corte Constitucional ha sido agridulce. Por un lado, hay un resultado positivo que es la mayor presencia del juez constitucional sobre las instituciones en diálogo con los entes de control, las autoridades wayúu y la sociedad civil. Esto es alentador, pues un mayor protagonismo del juez constitucional da respaldo a la actividad de veeduría y movilización social y genera una presión más constante sobre las autoridades —especialmente las del orden nacional, como los Ministerios—. Igualmente, parece estar adquiriendo una mayor coherencia y racionalidad en su actividad, tanto interna como externa, especialmente clara en los Autos 1196/21 y 696/22.

Por otro lado, y tal vez negativo, es el hecho de que adoptar medidas de choque que impactaran directamente los avances de los objetivos mínimos de la sentencia le tomó demasiado tiempo, a pesar de tener información suficiente para considerar su necesidad y urgencia, como la persistencia en las tasas de muertes por desnutrición.

Estas reflexiones tienen sentido de cara a múltiples cambios que se están dando en este momento, como el cambio a un gobierno de corte progresista, la transformación interna de la Corte Constitucional y la articulación del movimiento social y la sociedad civil, que ahora trabajan de manera articulada y con mayor experiencia, según se verá en la siguiente entrega.