El caso de Alonso Salazar: tres regaños del Consejo de Estado al Procurador

Dos años después de ser destituido e inhabilitado por el procurador Ordóñez, el Consejo de Estado le dio la razón al ex alcalde de Medellín. Su caso y sus argumentos son un precedente importante y con posibles repercusiones de gran alcance.

El caso

En las elecciones locales de 2011, el entonces alcalde de Medellín, Alonso Salazar, hizo algunas afirmaciones sobre el candidato Luis Pérez a través de los medios de comunicación. Entre otras cosas, dijo que este candidato a la alcaldía estaba siendo apoyado por líderes paramilitares de la Comuna 8, y presentó como prueba algunas fotos de la campaña donde se veía a Pérez en compañía de miembros de grupos paramilitares.

Por estas declaraciones la Procuraduría inició una investigación contra Salazar por “participación indebida en política”. Como resultado, en abril de 2012 el procurador destituyó a Salazar y lo inhabilitó para ocupar cargos públicos durante 12 años.

La demanda

El destituido e inhabilitado Alonso Salazar presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la sanción de la Procuraduría (es decir, presentó la misma demanda que el exalcalde Petro radicó hace unos días ante la justicia contencioso administrativa, después del episodio de la Comisión Interamericana).

Además de un argumento probatorio -sobre el cual no nos vamos a detener- la demanda planteó dos argumentos centrales:

· En primer lugar, consideró que la Procuraduría interpretó de manera equivocada la figura de “participación indebida en política”. De acuerdo con la defensa de Salazar, no toda participación política está prohibida para los alcaldes. Según la demanda, la Procuraduría debía interpretar la participación política indebida de una forma más rigurosa, estudiando con seriedad si, por una parte, Salazar había utilizado su cargo de alcalde para emitir acusaciones contra otro candidato y, por otra parte, si había participado o no en una actividad de un partido o movimiento político o en una controversia política en la que no podía involucrarse.

La Procuraduría interpretó de manera equivocada la figura de “participación indebida en política”.
Como Salazar no hizo ninguna de las dos cosas—para decir lo que dijo en Twitter y en la prensa no ejerció las funciones de alcalde, ni participó en un acto de un movimiento o partido político o en una controversia electoral—entonces, aunque participó en un debate político amplio sobre los peligros de que las elecciones estuvieran medidas por actores violentos, su participación política no fue indebida.

· En segundo lugar, la sanción de la Procuraduría fue desproporcionada. Como en realidad Salazar no hizo uso de sus facultades de alcalde para decir lo que dijo, y por lo tanto no violó sus deberes como alcalde, la falta disciplinaria de sanción e inhabilidad por 12 años fue claramente exagerada.

Los tres regaños

El Consejo de Estado le dio la razón a Salazar. Estableció que la Procuraduría cometió tres equivocaciones:

1. Se equivocó al interpretar el derecho a la participación política en Colombia -en general- y su ejercicio por parte de los funcionarios públicos -en particular-.

Para el alto tribunal, la participación política es un derecho fundamental y esto significa varias cosas. Para empezar, que la participación es una potestad que tienen todos los ciudadanos por el solo hecho de serlo. Además, que el Estado debe garantizar su ejercicio de forma libre y plena, de modo que solo puede limitarlo a título excepcional. Y finalmente, que se trata de una facultad que no se pierde por el hecho de ser servidor público. En consecuencia, las limitaciones a la participación de los servidores públicos en política constituyen una excepción que solo puede ser impuesta mediante leyes previas que respondan a la protección del interés general y el ejercicio pulcro de la función pública.

El Consejo de Estado demostró que para la Procuraduría la participación es una actividad peligrosa que puede prestarse para la corrupción de la actividad pública. Por lo tanto, cualquier tipo de participación de los servidores públicos debe ser vista con sospecha, sobre todo durante los procesos electorales, cuando el ejercicio de este derecho es “altamente nocivo”. Según la sentencia, esta interpretación es equivocada en tanto no da cabida a formas de participación política que son permitidas porque contribuyen a la democracia.

2. La argumentación de la Procuraduría fue insuficiente y tuvo serias inconsistencias.

La sentencia sostiene que la Procuraduría debe sancionar a un servidor público solo cuando pueda demostrar, a partir de hechos probados, que la conducta encaja en una prohibición prevista en una norma. En contraste con esta idea, el Consejo de Estado desmenuza los argumentos presentados por la Procuraduría en contra de Alonso Salazar y muestra cómo la decisión está llena de apreciaciones subjetivas sobre los hechos y de interpretaciones incompletas sobre las normas de la Constitución y del Código Disciplinario Único. Del mismo modo, demuestra cómo en cada uno de los cargos las conclusiones a las que llega la Procuraduría no se desprenden lógicamente de las premisas que ella misma expone.

3. Según el Consejo de Estado, la sanción de la Procuraduría fue manifiestamente desproporcionada.

La sentencia indica que las sanciones impuestas a los servidores públicos cuando cometen faltas disciplinarias no pueden ser adoptadas de forma rígida, sino que deben atender a dos criterios centrales: (a) la gravedad de la conducta y, (b) la culpabilidad del servidor público. Al respecto, concluye que la Procuraduría no estudió estos dos aspectos, sino que simplemente se decidió por una de las mayores sanciones posibles, lo cual es desproporcionado si se revisa con atención la conducta de Alonso Salazar.

El Consejo de Estado demostró que para la Procuraduría la participación es una actividad peligrosa que puede prestarse para la corrupción de la actividad pública.
En efecto, el Consejo de Estado considera que Alonso Salazar sí cometió una falta disciplinaria. Pero no la de participar indebidamente en política, sino una mucho menor: la de incumplir su deber de guarda y custodia de la información reservada a la que tuvo acceso como Alcalde de Medellín, y la cual entregó a los medios de comunicación. Sin embargo, como para el Consejo de Estado Alonso Salazar obró de buena fe, tratando de denunciar la intervención de agentes violentos en las elecciones, la sanción adecuada no es la que le impuso la Procuraduría, sino una simple amonestación por escrito.

En el debate sobre la destitución e inhabilidad del exalcalde de Bogotá Gustavo Petro se ha hecho énfasis sobre los problemas institucionales de la Procuraduría. Se ha dicho, hasta más no poder, que el problema de fondo es en realidad un doble problema de diseño institucional: de la Constitución que le dio facultades excesivas a la Procuraduría, y del Código Disciplinario, que, entre otras cosas, contempla faltas muy abiertas que se prestan para la arbitrariedad.

Eso es cierto, y por eso es necesario pensar en reformas que aborden estos dos aspectos. Sin embargo, los tres regaños del Consejo de Estado muestran que esos problemas institucionales no serían tan graves si la Procuraduría hiciera bien su labor. Y hacer bien su labor implica, al menos, tres cosas:

· Entender bien qué es la participación política (de la forma garantista y libre que propone la Constitución de 1991 y no de la forma restrictiva y peligrosista como lo hace la Procuraduría);

· Argumentar bien, esto es, que sus premisas lleven a las conclusiones, sin manipular las normas constitucionales y las decisiones de los altos tribunales; y

· Sancionar bien, es decir, no excederse en la facultad de imponer sanciones a los funcionarios.

El debate sobre los poderes de la Procuraduría tiene una dimensión institucional. Pero el Consejo de Estado mostró con la decisión de Alonso Salazar que todo eso sería menos grave si el procurador Alejandro Ordóñez ejerciera esos poderes apegado a la Constitución, es decir, garantizando en la mayor medida de lo posible el ejercicio de los derechos políticos como condición para la democracia.