El mapa del país

Si por país se entiende una unidad territorial, con una población regida por un sistema político-jurídico único, entonces hay que decir que una cuarta parte de nuestro mapa no entra en esa definición. El Catatumbo, por ejemplo, del cual se ha hablado tanto por estos días, hace parte de ese país de papel.

Es una exageración decir que Colombia ha perdido ese territorio y que lo que allí hay es una serie de repúblicas independientes. Pero lo contrario tampoco es cierto: decir que allí hay un Estado que ejerce soberanía también es una desmesura.

¿Cómo caracterizar entonces esos territorios sin Estado? ¿Qué son esos municipios en donde hay más geografía que ley, más territorio que Estado? Tenemos poca información sobre lo que allí ocurre, lo cual es ya una consecuencia de la falta de Estado. No sabemos bien quién manda, cómo se ejerce justicia, cómo se relacionan los que mandan con el Estado central, etc.

En los últimos años, sin embargo, se han hecho muchos estudios que mejoran el conocimiento de esos territorios. En Dejusticia, por ejemplo, estamos próximos a publicar una investigación que intenta caracterizar esta parte del país. Allí se mide la capacidad institucional de todos los municipios de Colombia con base en tres índices: eficacia de la justicia local, capacidad para recolectar impuestos y desempeño administrativo (DNP). De allí concluimos que hay 137 municipios en los que el Estado es inexistente o muy precario. Esta es la cuarta parte del mapa que no tiene Estado; el país de papel. En esta investigación también estudiamos cuatro municipios en profundidad: Tarazá, San Jacinto, Puerto Asís y San Vicente del Caguán.

De esos análisis concluimos que ese territorio sin Estado es muy poco homogéneo y por eso distinguimos cuatro tipos de municipio. El primero es el que denominamos Estado local en disputa, en donde uno o varios actores armados compiten con el Estado en la regulación económica, social y política del territorio. El segundo es el Estado local paralelo, en donde un actor armado, por lo general la guerrilla, domina la parte rural y el Estado se impone en el casco urbano municipal. El tercero es el Estado local cooptado, en donde, a pesar de las apariencias de normalidad, las instituciones municipales han sido capturadas por la mafia o por un poder terrateniente o paramilitar. Por último está el Estado local abandonado, en donde no hay actores armados, pero las instituciones municipales no tienen ninguna capacidad técnica, política o administrativa para regir los destinos del municipio.

El éxito del posconflicto depende en buena medida de que se diseñen instituciones y políticas públicas diferenciadas para cada uno de estos cuatro tipos de municipio. Hay que evitar un modelo único de intervención, como se ha hecho en el pasado, e idear modelos en sintonía con el contexto en el cual se interviene.

Institucionalizar esa cuarta parte del territorio nacional (ese país de papel) es un desafío enorme, que no sólo requiere de un gran proyecto gubernamental para incorporar esos territorios, sino que requiere un gran consenso nacional sobre la necesidad de llevar a cabo ese proyecto. Lo digo de manera simple; nada de esto se logra si las élites nacionales y la opinión pública no empiezan a sentir esos territorios como parte del país. No puede ser que cuando nos quitan un pedazo de mar al pie de Nicaragua, el país entra en cólera patriótica, pero cuando la guerrilla se apodera del Catatumbo y hace lo que el Estado nunca ha hecho (imponer su autoridad), nadie se preocupa.