Geografía y Constitución

COLOMBIA ES UN PAÍS QUE HA SIDO concebido, organizado y manejado desde las montañas.

Los gobernantes andinos (en Bogotá, Medellín o Cali), nunca se preocuparon por llevar el Estado a los valles y a las selvas tropicales. Para no tener que ir por allá, en donde el clima era insalubre y la naturaleza indomable, las élites capitalinas se limitaron a delegar el poder del Estado en los párrocos y en los gamonales de los pueblos. Todo esto funcionó más o menos bien (para los estándares nacionales, claro) hasta hace unos 25 años, cuando la gran riqueza del país empezó a cambiar de geografía y fue pasando de las laderas de las cordilleras, en donde se siembra café y otros productos agrícolas, a las tierras bajas, selváticas y costeras, en donde se cultiva coca, se extrae petróleo y se explotan minas de oro y carbón.

El arribo de esta nueva riqueza a los municipios de las zonas bajas acabó con lo poco de institucionalidad que allí existía.

Los constituyentes de 1991 eran conscientes de la necesidad de fortalecer aquellos municipios y por eso adoptaron una descentralización vigorosa y unos mecanismos de participación ciudadana amplios, con la esperanza de que ello ayudara, por fin, a institucionalizar los municipios allende las montañas. Pero lo que sucedió fue justo lo contrario: con la llegada de las nuevas riquezas a las tierras bajas, actores armados de todo tipo aprovecharon la ocasión para apoderarse de las instituciones municipales y desviar los recursos públicos hacia sus propias arcas. El viejo gamonal, arrogante y clientelista, pero más o menos honrado, fue reemplazado por el político local corrupto y apoyado por paramilitares o guerrilleros.

¿Cómo salir de esa combinación explosiva entre municipios débiles, por un lado, y una organización territorial descentralizada, por el otro, en municipios dominados por poderes ilegales, en donde llega el dinero a chorros?

La respuesta a esta pregunta depende de la manera como se combinen los siguientes dos elementos: 1) la capacidad institucional, que puede ser fuerte o débil y 2) el tipo de organización territorial, que puede ser centralizado o descentralizado.

Lo ideal es tener un municipio con una capacidad institucional fuerte (pueblos en donde el alcalde y los jueces tengan más poder que los finqueros, los mafiosos y los guerrilleros) en medio de una organización territorial descentralizada y participativa. Lo peor es lo que tenemos hoy en día, es decir una institucionalidad débil (el alcalde es un títere de los ricos y los ilegales) con una organización descentralizada y participativa, en un entorno dominado por actores armados y políticos corruptos.

Así pues la descentralización puede ser lo ideal o lo peor, según cuente o no con instituciones fuertes.

Por eso, una opción intermedia, como es la de tener un municipio con una capacidad institucional débil, en medio de un esquema de centralización territorial, que era la opción que teníamos durante la vigencia de la Constitución de 1886, no es satisfactoria. Lo que hay que hacer es crear las condiciones necesarias para lograr la opción ideal (institucionalidad fuerte con descentralización), lo cual implica hacer realidad la Constitución de 1991.

De manera que la solución a los grandes problemas del país —narcotráfico, violencia e inequidad social— depende, en buena medida, de que en las zonas bajas exista un poder municipal fuerte y legal al mismo tiempo. Mientras esto no suceda tendremos más geografía que Constitución y más gobiernos andinos que nacionales.