Iniciativas globales contra el abuso fiscal

La cooperación internacional entre los Estados desempeña un papel fundamental para afrontar la evasión tributaria, los flujos financieros ilícitos y la competencia a la baja de los impuestos que se le cobran a las empresas multinacionales. Estas prácticas debilitan la capacidad de los Estados para generar recursos a nivel nacional, lo que a su vez menoscaba la equidad, la justicia fiscal y obstaculiza la realización de los derechos humanos. Por ello, en los últimos años se han estado promoviendo iniciativas globales para fortalecer la cooperación tributaria.

Una de las iniciativas globales más conocida es el plan de acción de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que se lanzó en 2013 para abordar la problemática conocida como «Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios» (BEPS por sus siglas en inglés). Su objetivo general es mejorar la coherencia de los estándares tributarios internacionales y garantizar un entorno fiscal de mayor transparencia. Este proceso se acompañó de la creación del denominado Marco Inclusivo, un foro con participación de alrededor de 135 paises, que supervisa y revisa la aplicación de las normas mínimas de BEPS,  e identifica la necesidad de otras normas para complementar esta agenda. 

Por encargo del foro de cooperación económica internacional (G-20),  y ante la necesidad de realizar reformas más ambiciosas, en 2019 se inició un proceso de negociación para afrontar los desafíos de la tributación en la era de la economía digital que culminó en lo que se conoce como el acuerdo de los dos pilares (o agenda BEPS 2.0). El primer pilar busca redefinir las reglas para atribuir beneficios y derechos fiscales a los países donde se encuentran los clientes de las multinacionales. El caso más común es el de las plataformas como Netflix, que no pagan los impuestos que deberían, en países donde generan enormes utilidades. El segundo pilar busca abordar la competencia fiscal a la baja, asegurando que las empresas multinacionales estén sujetas a una tasa tributaria mínima del 15% en los países donde operan.

Sin embargo, cada vez son más las voces críticas frente a la eficacia y la legitimidad de la OCDE para liderar una agenda que tenga en cuenta los intereses de los países de ingresos bajos y medios. Las estimaciones independientes sobre los beneficios del acuerdo de los dos pilares muestran que estas serían muy bajas o nulas para los países de América Latina, y para los países en desarrollo en general. En un contexto donde además la incertidumbre sobre la aprobación de partes del acuerdo por parte del Congreso de Estados Unidos tienen en vilo su implementación, la pregunta para los países en desarrollo es si deben impulsar otras opciones de cooperación tributaria. 

En este marco, a finales de 2022, Colombia, Brasil y Chile lideraron un esfuerzo en Latinoamérica y el Caribe al impulsar el primer proceso de tributación global en la región. Como resultado de esta iniciativa, se celebró una cumbre regional en Cartagena en julio de este año con el propósito de abordar cuestiones relacionadas con la tributación inclusiva, sostenible y equitativa. Esta reunión condujo a la creación de la Plataforma Tributaria para América Latina y el Caribe (PTLAC), bajo la coordinación técnica de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la participación de gobiernos de diversos países, así como representantes del ámbito académico y de la sociedad civil.

La PTLAC tiene como objetivo establecer mecanismos que armonicen la agenda tributaria con otras prioridades de cooperación global como la iniciativa BEPS. Las discusiones incluirán esencialmente: la progresividad de los sistemas tributarios, los beneficios fiscales, la tributación ambiental y la tributación digital. El reto para este acuerdo en América Latina y el Caribe está vinculado con la globalización de las empresas y la búsqueda de una distribución más equitativa de la carga fiscal entre las naciones. Un desafío aún mayor está en la incorporación de los fundamentos de los derechos humanos en las propuestas, especialmente en un contexto en que los países de la región enfrentan problemas significativos de pobreza, desigualdad y concentración de la riqueza.

Siguiendo con las tendencias en las iniciativas fiscales a nivel global, es crucial señalar que en la próxima Asamblea General de las Naciones Unidas, programada para noviembre de este año, se llevará a cabo una discusión y posible votación en el Segundo Comité –encargado de los asuntos de cooperación económica internacional– en torno a un proyecto de resolución que podría dar paso a la creación de un tratado entre los países con el propósito de fortalecer la cooperación fiscal a nivel internacional. Este acuerdo tiene como objetivo principal fomentar la inclusividad y la eficiencia en la cooperación fiscal, a través del establecimiento de normativas y estándares fiscales. Su eventual adopción podría marcar un hito histórico en el sistema tributario global al permitir un abordaje más riguroso de los abusos fiscales perpetrados por las empresas multinacionales y la existencia de paraísos fiscales.

Hasta la fecha no se ha logrado establecer un organismo intergubernamental plenamente inclusivo en el que todos los países puedan participar en igualdad de condiciones. Los acuerdos fiscales internacionales existentes no han recibido respaldo global y, en muchos casos, han reflejado un sesgo en contra de los intereses y preocupaciones de los países en desarrollo, como se ha visto en el acuerdo BEPS de la OCDE. La ONU continúa siendo el único organismo verdaderamente universal y abierto, lo que hace que la negociación de un convenio fiscal represente una oportunidad sin precedentes para tender puentes entre los gobiernos y promover una cooperación más efectiva a nivel mundial para luchar contra los abusos fiscales.

Es entonces beneficioso para la sostenibilidad de las finanzas públicas promover iniciativas que consideren las particularidades tanto de los países del sur global como del norte global. En respuesta a las actuales iniciativas que están tomando forma a nivel mundial, es fundamental que Colombia adopte una posición de liderazgo como Estado, en la que las distintas embajadas y ministerios coordinen sus esfuerzos en pro del interés nacional y regional.