La justicia agraria en Colombia, un reto para el nuevo presidente

¿Cómo han funcionado las instituciones de la justicia agraria?

La Agencia Nacional de Tierras (ANT) tiene aproximadamente 38.000 procesos activos represados que involucran casi cuatro millones de hectáreas. Algunos de estos procesos, a manera de ejemplo, son los procesos de deslinde de tierras sobre las playas, playones y ciénagas en la costa Caribe, los cuales resultan fundamentales para campesinos pescadores.

También se encuentran procesos de clarificación de la propiedad, en donde la prescripción sobre presuntos baldíos (con más de 28.000 casos) ocupa un lugar central, o de recuperación de baldíos importantes, como el que está pendiente de materializarse en la Hacienda Bellacruz, hoy Hacienda La Gloria, en el departamento del Cesar. En este caso, a pesar de existir una decisión que reconoce más de 1.200 hectáreas baldías dentro de dicha hacienda, no ha sido posible su recuperación material. Y, por último, también se encuentran al menos 663 procesos de extinción dominio agrario que abarcan más de 740.000 hectáreas.

Pese a la relevancia de avanzar en estos casos para cumplir con los tres millones de hectáreas para acceso a tierras de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente acordados en el Acuerdo Final de Paz, la fuerza institucional de la ANT no ha trabajado en ello. Una muestra de eso es que, desde la entrada en vigencia del Decreto Ley 902 de 2017, no ha llevado a instancia judicial ni el primer proceso agrario.

Adicionalmente la creación de la jurisdicción agraria, una vieja promesa desde la Ley 200 de 1936 y recuperada en el Acuerdo Final de Paz, aún está pendiente de su aprobación por parte del Congreso de la República. Mientras tanto, tal y como lo evidencian las cifras los conflictos agrarios se han acumulado y escalado, algunos de los cuales llevan hasta siete décadas pendientes de una resolución por parte del Estado.

¿Qué debemos tener en cuenta para repensar la justicia agraria?

Entonces ¿qué se debe considerar para hacer un diseño que permita a cualquier persona acudir a la justicia para resolver efectivamente sus problemas de tierra? Se deben tener en cuenta al menos dos aspectos: i) lo que la gente necesita y ii) lo que el Estado ofrece para garantizarlo. Aunque el Estado ha recopilado información sobre las necesidades de la población en temas de justicia, estas no coinciden con los diseños institucionales a la justicia que se elaboran y discuten, o han influido muy poco, según el Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

Con datos de las dos encuestas nacionales sobre necesidades de justicia de la población (publicadas por el Dane en 2016 y 2021) encontramos que la confianza fue el motivo más recurrente en el 2016 para acudir a la justicia por temas de tierras con el 35,5 %, que aumentó al 46,7 % en el 2020. Por ello, resultan fundamentales las reformas tendientes a blindar contra actos de corrupción al sistema judicial, las que aumenten la transparencia o efectividad de sus actuaciones o cualquier otra encaminada a aumentar la confianza ciudadana en la justicia. La gente acudiría en mayor cantidad ante las instituciones del Estado si confían en que este resolverá sus conflictos.

Además de ello, las encuestas nos permitieron conocer el camino que la población usó para resolver su problema de tierras: acudir a una institución o un particular fue la vía más usada con un 56,2 % en el 2016 y un 48,3 % en el 2020; seguido de un acuerdo pacífico directo con el 20,5 % en 2016 y el 29 % en 2020. Resultó preocupante el porcentaje que manifestó no hacer nada, con el 20,6% en el 2016 y 22% en 2020, aunque se redujo a 0 % el porcentaje de personas que acudieron a un actor ilegal en el 2020 (en 2016 fue del 0,9 %).

Confirmamos que obtener una decisión final, y que esta se cumpla, no significa necesariamente que el problema se solucione. Esto le ocurrió a más de la mitad de las personas: en 2016, solo el 41,5 % reportaron que la decisión dio solución efectiva a su problema de tierras, mientras que en 2020 tuvo un leve aumento al 43,5 % en los casos que eran de mayor afectación, y una disminución al 30 % cuando la tierra representaba el problema más viejo.

El alto cumplimiento de las decisiones junto al bajo nivel en la solución del conflicto es un patrón recurrente que muestra un problema del que poco se han ocupado las reformas a la justicia en general, y la justicia agraria en particular: la materialización efectiva de los derechos a través de las decisiones judiciales. No es suficiente con lograr una decisión judicial y con que las decisiones se cumplan si estas no logran resolver los problemas de las personas.

Frente a esta crítica situación es necesario pensar con detenimiento las reformas necesarias para materializar la justicia agraria.

Un elemento importante en esta dirección está en la creación de la jurisdicción o de la especialidad agraria y la revisión de los más de 38.000 procesos agrarios que hay actualmente en curso, que permita elaborar un diseño de priorización de casos. También se requiere reconducir la actuación de la ANT, pues durante estos cuatro años se dedicó a la formalización de la tierra en extensiones pequeñas que no ofrecen al campesinado una verdadera salida a la pobreza. Además, se debe prestar especial atención en la adecuación de las órdenes de las decisiones judiciales y de la Autoridad Agraria atendiendo a las necesidades de las personas y comunidades, de tal manera que estas resuelvan efectivamente los conflictos en tiempos razonables.

¿Qué dicen los candidatos presidenciales sobre justicia agraria?

Al analizar los programas de gobierno de Gustavo Petro y Rodolfo Hernández, verificamos que el primero manifiesta su voluntad de implementar el compromiso de crear una Jurisdicción Agraria establecido en el Acuerdo Final. Por su parte Rodolfo Hernández guarda silencio rotundo al respecto. Frente a esa declaración de voluntad de al menos uno de los candidatos es necesario discutir de manera amplia el funcionamiento de dicha jurisdicción, pues la garantía de principios como el de gratuidad, permanencia y el propender por el equilibrio entre las partes involucradas resulta indispensable.

En cualquiera de los dos escenarios en el que nos encontremos a partir del 19 de junio, consideramos necesario hacer un doble llamado: por una parte, es fundamental que el Estado continúe recolectando información de las necesidades jurídicas de la población. De otra parte, no es posible seguir diseñando instituciones judiciales y administrativas que no consideren esa información, que desconozcan la realidad en la que se aplican y las necesidades que deben satisfacer. La justicia agraria debe ser una prioridad si nos tomamos en serio los conflictos sobre la tierra.