La Política Fiscal al Servicio de los Derechos Humanos

La discusión sobre impuestos y gasto cada vez resulta más frecuente en el debate por la protección de los derechos humanos, pero exactamente ¿cómo se relaciona la política fiscal con los derechos humanos? Hasta hace algunos años, esta pregunta no tenía una respuesta clara. No obstante, en los últimos años este vínculo ha adquirido más reconocimiento.

La política fiscal es parte fundamental de la obligación de los estados de garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, en especial, de los Derechos Económicos, Social y Culturales (DESC). La satisfacción de este tipo de derechos, como lo reconoce el Comité DESC, depende intrínsecamente de dimensiones fiscales.

Este nuevo enfoque fortalece los argumentos del campo de los derechos humanos, y al mismo tiempo brinda herramientas muy valiosas de buen gobierno a las instituciones económicas que adoptan principios de derechos humanos en el diseño de políticas.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, se podrían encontrar tres formas en las que la política fiscal y los derechos humanos se pueden relacionar de manera directa y que profundizaré a continuación.

 

Recursos para los derechos

La primera, y más evidente, es a través de los recursos para satisfacer los derechos humanos. Teniendo en cuenta que los derechos humanos necesitan recursos para su cumplimiento, el análisis de la política fiscal, y cómo ésta facilita u obstruye la realización completa o progresiva de los derechos, es clave.

Esta relación es producto de una noción cada vez más clara: todos los derechos cuestan. Es un hecho que, para asegurar el derecho al voto, o para proveer acceso a una vivienda digna, se requiere de un esfuerzo fiscal por parte del Estado. Por esto, cada vez es más claro que la forma cómo se recogen los recursos del Estado, al igual que la manera en cómo se asignan, es fundamental para la realización de todos los derechos de los ciudadanos.

Como consecuencia de esta relación, distintos tratados del sistema universal y del sistema interamericano de derechos humanos han incorporado un elemento que vincula la dimensión fiscal. Este elemento es la cláusula de “máximo de los recursos disponibles”, que se puede encontrar, por ejemplo, en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2), en el Pacto por los Derechos de los Niños (art. 4) o en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador art. 1). Esta norma dicta básicamente que los Estados están obligados a garantizar el acceso progresivo de los derechos humanos “hasta el máximo de sus recursos”. Lo anterior, teniendo en cuenta que, en la mayoría de los casos, éstos son escasos.

Ahora bien, que sean escasos no quiere decir que no existan formas de movilizar recursos para garantizar la satisfacción de los derechos. La presión fiscal (los ingresos que obtiene el Estado de los impuestos, como proporción del PIB) y la eficiencia en la tributación son cruciales para poder satisfacer las obligaciones en materia de derechos humanos que han contraído los Estados. Los países que tienen altos niveles de evasión tributaria, o que conceden beneficios tributarios que apaciguan el recaudo tributario, están claramente violando la norma de máximo de los recursos disponible al no utilizar todos los recursos potenciales para asegurar el acceso progresivo de los derechos. De igual manera, los países que presenten grandes ineficiencias en el gasto público (gastan mucho y hacen poco) o altos niveles de corrupción, también están violando la norma al desperdiciar los recursos disponibles que podrían garantizar la realización de los derechos de sus habitantes.

 

Buscando la equidad a través de impuestos y transferencias

Otra forma como la política fiscal puede jugar a favor de los derechos humanos, es a través de la disminución de la desigualdad socioeconómica. Aunque por mucho tiempo la desigualdad se asumió como un asunto meramente económico, hoy en día se ha acentuado la idea de la desigualdad extrema como un asunto de derechos humanos. Según Philip Alston, en donde existe desigualdad extrema existe pobreza extrema y, por lo tanto, graves violaciones de los derechos de las poblaciones más vulnerables (especialmente de los derechos económicos, sociales y culturales). La política fiscal, al tener el poder de redistribuir la riqueza dentro de las sociedades, es una gran herramienta para cerrar las brechas socioeconómicas y de asegurar la satisfacción de todos los derechos de las personas en desventaja.

Para disminuir la desigualdad, la política fiscal tiene dos mecanismos. Por el lado de los impuestos, los sistemas tributarios deben encargarse de recolectar recursos de una manera progresiva, es decir, proporcional a los ingresos y la riqueza de los individuos. De esta manera se le cobra una porción más alta de impuestos (una tarifa más alta) a los individuos ubicados en el techo de la distribución de ingresos, mientras que a las personas de la base de esta distribución se les imponen tarifas más marginales o se les exime del cobro de impuestos.

Con estos recursos, el Estado a través de las transferencias de recursos públicos puede invertir en bienes públicos que permitan realizar de una manera progresiva los derechos de todos los individuos. De igual manera, a través de transferencias focalizadas a personas con mayor nivel de vulnerabilidad, los Estados pueden asegurar el goce efectivo de derechos de las poblaciones marginadas por las dinámicas de mercado y cerrar las brechas socioeconómicas.

 

Impuestos específicos para la protección de derechos

Finalmente, otra forma como la política fiscal puede tener un vínculo importante con la realización de los derechos humanos, es a través de impuestos específicos a bienes y servicios que ponen en riesgo la satisfacción de los derechos de las personas. Los impuestos, al moldear los incentivos de los agentes en una economía de mercado, tienen el poder de modificar comportamientos o hábitos que contribuyen a la vulneración de derechos.

Este es el caso, por ejemplo, de los impuestos verdes. Este tipo de impuestos, se caracterizan por gravar actividades que deterioran el medio ambiente y que tienen repercusiones directas en el goce de los DESC. Los impuestos a los plásticos de un solo uso, que han adoptado distintos países con las bolsas plásticas, o los impuestos a las emisiones de carbono son algunos impuestos que se han adoptado en países de Europa y América Latina.

Otro ejemplo son los llamados impuestos saludables. Este tipo de gravámenes se imponen a alimentos o productos que causan en el corto, mediano y largo plazo afectaciones serias en la salud de las personas que los consumen. A través de este impuesto se pueden desincentivar ciertos hábitos e incentivar otros más saludables, y que tendrán como resultado la protección del derecho a la salud. Las tarifas adicionales que han impuesto la mayoría de los países del mundo al tabaco y al alcohol, o el impuesto al consumo de bebidas azucaradas que han adoptado países como México y Chile son una muestra de esta clase de instrumentos económicos.

Ahora bien, en el caso de que estos impuestos no logren desincentivar hábitos perjudiciales para la salud, o el uso de materiales contaminantes, los recursos recaudados a través de estos gravámenes se pueden utilizar para mitigar sus impactos negativos, y de esta manera proteger y garantizar los derechos asociados.

 

Mirando hacia adelante

Si bien se mencionó al inicio de esta entrada que en los últimos años el vínculo entre la política fiscal y los derechos humanos es cada vez más claro, todavía existen grandes retos y tensiones en la articulación de estos dos campos. Por ejemplo, aún se necesita un desarrollo normativo más profundo de la cláusula de “máximo de los recursos disponibles” que permita establecer estándares consolidados para la evaluación sistemática de su cumplimiento.

Por otro lado, la adopción de principios y directrices de derechos humanos en la política fiscal es muy débil. Actores económicos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aún ven muy distante el campo de los derechos humanos y su competencia en estos temas. Es muy importante entonces, desarrollar una normativa que dialogue con estos dos campos para que el diseño de políticas fiscales tenga en cuenta criterios normativos de derechos humanos. Algunas organizaciones de América Latina ya han empezado a trabajar en esta vía, impulsando un conjunto de principios y directrices de derechos humanos creados por expertos de ambos campos,  y que se puedan tener en cuenta a la hora de tomar decisiones fiscales. El objetivo central de esta iniciativa es tener cada vez más políticas económicas congruentes con las obligaciones en derechos humanos que han contraído los Estados.