La restitución de tierras: entre avances y obstáculos

Cifras poco alentadoras

Mucho se ha escrito sobre los resultados del proceso de restitución de tierras, y la mayoría de observadores y analistas coinciden en afirmar que hay avances importantes pero también grandes obstáculos para llegar a la meta de revertir el despojo forzado en el país.

Aunque coincidimos en que existen dificultades, me distancio de la percepción que tiende a calificar esta política como un fracaso.

En primer lugar, es importante reiterar que la restitución fue concebida como un procedimiento mixto en varias etapas:

– Una administrativa, a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras,

– Otra judicial, de la que son responsables jueces y magistrados especializados en restitución,

– Y una posterior al fallo, donde intervienen la Unidad de Restitución, los jueces o magistrados, y otras instituciones del Estado con competencias en la materia.

Hasta mayo de 2014, la Unidad de Restitución de Tierras había recibido 63.951 solicitudes, y había adelantado trámites con respecto a 23.917. Si bien se ha finalizado el trámite administrativo de 10.016 casos, no todos podrán ser objeto de demanda.

Según Ricardo Sabogal, director de la Unidad, aproximadamente 4.000 de esos casos no irán a la etapa judicial porque no cumplen los requisitos exigidos en la ley. La Unidad ha presentado 3.529 demandas solicitando la restitución de aproximadamente 300 mil hectáreas.

En relación con la etapa judicial, a comienzos de Junio jueces y magistrados de restitución habían proferido 538 fallos, resolviendo 1.204 solicitudes. Estas sentencias ordenaron la restitución de 1.056 predios, sobre un total de 28.792 hectáreas.

Si bien estas cifras son desalentadoras, un balance adecuado exige evaluar otros componentes de la política.

Los avances

El primer avance ha sido consolidar una institucionalidad especializada en restitución, la cual está conformada por 17 direcciones territoriales y 21 oficinas de atención al público de la Unidad de Restitución y 39 jueces, un juez itinerante y 15 magistrados especializados en restitución.

Adicionalmente, tanto funcionarios de la Unidad de Restitución como jueces y magistrados han dado aplicación a la justicia transicional, a los principios de derechos humanos y al derecho a la reparación integral y transformadora, a fin de reconocer la condición de las víctimas y proteger su derecho fundamental a la restitución de tierras.

En línea con lo anterior han surgido reflexiones institucionales sobre las implicaciones sustantivas y probatorias de este enfoque para el proceso de restitución, dejando a un lado el rigor formal que se exige en otros campos del derecho. Algunos ejemplos son:

– La adopción de los principio pro víctima y de dignidad humana,

– El uso de la presunción de buena fe en favor de la víctima,

– El uso de las presunciones de despojo,

– La inversión de la carga de la prueba, y

– La flexibilidad probatoria.

Otro avance importante son las facultades excepcionales de los jueces y magistrados de restitución y las órdenes que vienen incorporando en sus fallos. En virtud de estas facultades los jueces han acumulado procesos (resolviendo sucesiones, declaraciones de muerte presunta, procesos policivos) y han anulado decisiones de autoridades del Estado y contratos celebrados entre víctimas y terceros.

Así mismo han ordenado:

– La formalización de derechos de propiedad,

– La restitución de predios urbanos,

– La entrega de viviendas, subsidios de vivienda o subsidio integral de tierras (subsidio para la adecuación de tierra, asistencia técnica agrícola, e inclusión en programas productivos),

– La exoneración de pagos de impuesto predial,

– La adopción de medidas de alivio de pasivos,

– La gestión para garantizar el acceso a servicios públicos y la adecuación de vías,

– El pago de compensaciones en favor de otras víctimas de despojo del mismo predio, o de la víctima solicitante cuando ella no puede retornar por situaciones que ponen en riesgo su vida, su seguridad o su integridad personal.

En relación con este último punto es importante dilucidar las dificultades que se vienen presentando en los procesos, por la presencia de ocupantes secundarios en los predios. En muchos casos los actuales ocupantes son también víctimas, o población vulnerable, lo cual exige medidas complementarias para reconocer sus derechos. En respuesta a esta problemática, el Incoder viene ejecutando un proyecto de entrega de proyectos productivos a esta población, y el gobierno nacional viene diseñando un programa de atención.

Aunque en la actualidad las compensaciones pueden ser una alternativa, en cada caso habrá de evaluarse la decisión más razonable y ajustada a los principios de la ley. La formación adecuada del personal de la Defensoría Pública, que pronto representará a algunas víctimas y a terceros, es una condición necesaria en este aspecto.

Por último, jueces y magistrados han adelantado audiencias posteriores al fallo donde participan distintas autoridades del Estado con el fin de examinar el cumplimiento de las órdenes incorporadas en la sentencia. Esta práctica ha resultado muy útil puesto que permite acelerar la ejecución de las medidas y al lado de ello, garantizar una restitución con vocación transformadora.

Los obstáculos

El proceso de restitución se enfrenta con tres grandes obstáculos.

-En primer lugar, el procedimiento ha resultado muy dispendioso para casos de restitución o formalización donde no hay opositores. Hasta mayo de 2014 la Unidad había adelantado trámite administrativo del 37 por ciento de las solicitudes recibidas.

De los 8 mil casos ya resueltos, aproximadamente 5 mil podrán seguir a la etapa judicial. Muchos de estos casos no registran opositores, por lo cual el trámite judicial debiera ser más expedito.

Aunque la ley incluye fórmulas para que estas solicitudes sean resueltas rápidamente, en la práctica se demoran por virtud del ritualismo. Tres ejemplos:

– Práctica de pruebas durante la etapa judicial que ya fueron presentadas por la Unidad de Restitución: de acuerdo con la Ley las pruebas presentadas por la Unidad se entienden como fidedignas. En consecuencia, repetir estas pruebas va en contra de los principios de la Ley y causa dilación innecesaria en los procesos.

– Contrainterrogatorios a las víctimas y opositores. Esta práctica contradice la presunción de buena fe, y re-victimiza a los solicitantes en tanto los enfrenta con los opositores, que en muchos casos son los mismos despojadores de los predios.

– Inadmisión, rechazo o devolución de las demandas. Algunos jueces han devuelto hasta tres veces las demandas, cada vez por un motivo distinto.

Estos ejemplos muestran por qué son innecesariamente lentos los procesos, y como pueden acabar en la denegación del derecho de acceso a la justicia de manera oportuna. En consecuencia es fundamental cambiar estas prácticas y adoptar el enfoque transicional y pro víctima para garantizar el derecho a la restitución de las tierras.

-Un segundo obstáculo está en la falta de coordinación interinstitucional y en la precariedad de la información. A la falta de un catastro actualizado y de un sistema de información completo sobre baldíos, se suman las dificultades de la Unidad de Restitución para levantar información sobre los predios.

Aunque durante estos años se han hecho algunos esfuerzos en ese sentido, no existe aún una directriz nacional que obligue a todas las entidades estatales involucradas a actualizar sus bases de datos y entregar información de manera adecuada y oportuna.

Esta falta de colaboración se refleja asimismo en la etapa posterior al fallo, pues muchas de las instituciones indicadas por la sentencia demoran injustificadamente el cumplimiento de las medidas correspondientes.

Como ya dije, los jueces y magistrados intentan resolver estas dificultades mediante audiencias posteriores al fallo. No obstante habría que diseñar y aplicar mecanismos de regulación y sanción para entidades, funcionarios o particulares que entorpezcan el desarrollo o ejecución del proceso.

– En tercer lugar están la persistencia del conflicto armado y la existencia de bandas criminales al servicio de despojadores.

Las amenazas a funcionarios y jueces, así como el asesinato de líderes de restitución muestran que aún falta bastante para garantizar la vida e integridad de los solicitantes. Por eso urge re-evaluar los sistemas de prevención y protección, avanzar con la investigación y sanción de los despojadores y testaferros y desmontar las organizaciones criminales que los acompañan.

Finalmente – pero no menos importante- el Gobierno necesita articular la política de restitución de tierras con otras estrategias de desarrollo rural.

El modelo que ha intentado promover el gobierno facilita la acumulación de la tierra para dedicarla a producir alimentos y agro-combustibles para la exportación. Este modelo va en contravía de los proyectos de campesinos y campesinas víctimas y no víctimas, quienes ven en estos procesos una oportunidad para avanzar en la sostenibilidad, seguridad y soberanía alimentaria. Esperemos que las medidas que se tomen logren responder a estas demandas.