Las cuentas no cuadran para el 2025

El tiempo corre y el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2025 no se ha aprobado. Esto debido a que las cuentas no cuadran, se estima un desfinanciamiento de hasta $56 billones y, además, hay confusiones sobre los plazos necesarios para su aprobación en el Congreso.

El PGN es una herramienta esencial que permite a los gobiernos planificar y ejecutar sus políticas económicas y sociales cada año. Para que la ley del presupuesto sea aprobada, el Congreso de la República debe cumplir con un calendario que incluye por lo menos tres fechas clave, tal como se establece en los artículos 56 y 59 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Primero, el 15 de septiembre es el día límite para que las comisiones económicas del Senado y la Cámara acuerden el monto total del presupuesto. Luego, el 25 de septiembre, deben aprobar cómo se distribuirán esos recursos entre las diferentes entidades que se encargan de poner en marcha los programas del Gobierno. Finalmente, el 20 de octubre es la fecha máxima para aprobar el presupuesto en su totalidad, por parte de todo el congreso.

Este año ya han pasado las dos primeras fechas clave del proceso y no se ha aprobado ni siquiera el monto total del presupuesto. ¿La razón? Las cuentas no cuadran.

Presupuestar por encima de nuestros ingresos es como intentar vivir en una casa cuyo alquiler no podemos pagar: al final, solo nos lleva a problemas financieros, ya que nos resultará imposible cumplir con esta y otras obligaciones. Para el 2025, el Ministerio de Hacienda ha propuesto un PGN de $523 billones. Sin embargo, el mensaje presidencial del Proyecto de Ley solo garantiza ingresos por $511 billones. De esos ingresos, $488 billones provienen de los recursos de la nación, compuestos en mayor medida por el recaudo de impuestos y $27,3 billones son de recursos de los establecimientos públicos.

Esta operación deja un vacío de $12 billones para alcanzar el total de $523 billones que el Gobierno pretende gastar. Para cubrir este faltante, el Gobierno ha presentado una reforma tributaria llamada Ley de Financiamiento. La discusión de esta ley pretende llevarse a cabo en simultáneo con la del PGN 2025. Entonces, si la Ley de Financiamiento no es aprobada, el presupuesto estará desfinanciado.

No obstante, la desfinanciación del PGN parece ser aún más grande. Al analizar las cifras del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de este año que presenta proyecciones económicas y fiscales para la próxima década, y compararlas con el Plan financiero del PGN, se encuentran diferencias significativas en el total de recursos. En este contexto, el plan financiero ha elevado las expectativas de ingresos para 2025 en un total de $31,1 billones (detalles en la tabla a continuación).

Estas cuentas son preocupantes, entre otras cosas, por el aumento proyectado en el recaudo de impuestos, que se basa en dos supuestos principales: (i) la expectativa de $12 billones adicionales que se obtendrían del nuevo proyecto de Ley de Financiamiento, el cual aún no ha sido discutido y cuya aprobación total o parcial es incierta; y (ii) $14,6 billones esperados gracias a una menor evasión fiscal

Las cuentas del PGN 2025 no cuadran, entonces, porque dependen de la aprobación de una Ley de Financiamiento y porque se basan en supuestos de una mayor gestión administrativa por parte de la Dian para reducir la evasión. Este último supuesto resulta poco creíble, dado que el recaudo tributario ha disminuido. Entre enero y agosto, la Dian ha recaudado $178,6 billones, mientras que en el mismo período de 2023 el total recaudado fue de $197 billones, lo que representa una diferencia de $18 billones menos.

Ante esto, el monto total del PGN debería disminuir al menos 31,1 billones para así ajustarse a la realidad del país. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), compuesto por expertos independientes que supervisan las finanzas públicas del país, han estimado que el desfinanciamiento es de 34,6 billones. Y senadoras como Angelica Lozano han señalado que la desfinanciación podría alcanzar incluso los $56 billones si se incluye una necesidad adicional de $10 billones para seguir subsidiando el Acpm a través del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (Fpec).

Sobre las confusiones en los plazos de aprobación del PGN, esta se genera porque existen dos interpretaciones alternativas sobre los artículos 56 y 59 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Una interpretación es aquella que señala que si se incumplen las fechas del 15 y del 25 de septiembre para que las Comisiones Económicas aprueben el monto del presupuesto y el proyecto de ley en primer debate, la consecuencia es que ya no podrán hacerlo y, por tanto, el proyecto en su conjunto ya no podrá ser aprobado por el Congreso. En ese caso sería irrelevante la fecha del 20 de octubre. Esta es la postura que ha defendido el Presidente Gustavo Petro, y por eso el anuncio anticipado de que el presupuesto saldrá por decreto. Otra interpretación señala que lo relevante es el tener literal del artículo 59 del Estatuto, de acuerdo con el cual el proyecto presentado inicialmente por el Gobierno entrará a regir si, y solo si, el Congreso no expide el PGN antes de la medianoche del 20 de octubre del año respectivo. Por lo que en realidad el Congreso podría seguir deliberando y aprobar el PGN siempre que sea antes de esta fecha. Esta postura es la que han defendido algunos expertos en la materia como el exministro de Haciendo Juan camilo Restrepo o el profesor del Rosario Henry Amorocho.

En nuestro caso nos decantamos por la segunda interpretación. El Congreso aún tiene unos días para debatir el presupuesto, hasta la medianoche del 20 de octubre. La discusión para reducir el monto total ya ha comenzado, así que, ¿por qué no continuar con ella? En el reparto de funciones constitucionales, siempre es mejor conservar la regla según la cual el Gobierno presenta el proyecto del PGN y el Congreso lo discute, aprueba o ajusta. Siempre es mejor que el Congreso sea quien aprueba el presupuesto, a que se expida por decreto.

Por ello, el Congreso debe actuar con urgencia y responsabilidad para evitar que el PGN se apruebe por decreto, asegurándose de que se discuta y ajuste de acuerdo a la realidad económica del país, de modo que los recursos lleguen a quienes más los necesitan. Al mismo tiempo, el Gobierno debe mejorar su planificación fiscal, evitando basarse en supuestos para el gasto del próximo año y considerando las discusiones sobre la reducción del monto total del PGN 2025, tal como lo establece el artículo 351 de la Constitución.