Ley de víctimas: desafíos para la reparación integral

Tres desafíos

La Ley de víctimas y restitución de tierras es un paso importante, pero no el único, para avanzar en el reconocimiento y en garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas. Para hacerla cumplir se creó un conjunto de instituciones con recursos específicos y especialidad técnica, a saber la Unidad para las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras, 41 juzgados, seisTribunales de Restitución de Tierras y el Centro de Memoria Histórica.

Hoy, casi cuatro años después de expedida la Ley, pueden identificarse grandes desafíos para cumplir los objetivos propuestos. En este escrito me ocupare de tres de ellos:

1. Los ajustes institucionales y de política.

2. El de reparar en medio del conflicto armado.

3. La reparación transformadora.

Ajustar las instituciones

El universo de víctimas registradas asciende hoy a 7’201.034 personas, de las cuales 6’039.515 lo son de desplazamiento forzado (84 por ciento). De acuerdo con Paula Gaviria, directora de la Unidad para las Víctimas, en diciembre de 2014:

• 3’184.239 víctimas habían recibido ayuda humanitaria;
• 65.509 personas en situación de desplazamiento y 482.000 víctimas de otros delitos habían sido indemnizadas;
• 63.000 hogares habían sido acompañados en retornos y reubicaciones;
• 49.000 familias habían recibido vivienda gratuita.

Pese a los esfuerzos adelantados, la mayor parte de los recursos se han destinado a  acciones asistenciales y de ayuda humanitaria que interactúan poco con las políticas de reparación, cuyos avances se han referido más que todo a la entrega de indemnizaciones administrativas.

Desde la expedición de la Ley cientos de víctimas han sido amenazadas debido a su liderazgo o participación en los procesos de restitución

De esta manera, los programas siguen lejos de garantizar una atención y reparación adecuadas, integrales y transformadoras. Para esto se requiere no solo el compromiso de las instituciones especializadas sino además el de entidades de carácter nacional o territorial con competencias específicas en la materia.

Para corregir algunas de estas dificultades, en diciembre de 2014 el gobierno expidió el Decreto 2569 que busca caracterizar la situación actual de los hogares, y sobre esta base  acompañarlosen el acceso a medidas de atención, superación del estado de vulnerabilidad y reparación integral.

No obstante, la aplicación de una política de atención y reparación integral que mejore la calidad de vida de las víctimas, garantice el goce efectivo de sus derechos y remedie el estado de cosas inconstitucional, no se reduce a la caracterización de los hogares y al acompañamiento en el acceso a los programas. Se necesitan además estrategias efectivas para corregir la debilidad institucional y la falta de coordinación que han hecho que los procesos sean más dispendiosos de lo ordinario.

De acuerdo con la Ley, la Unidad para las Víctimas es la entidad encargada de coordinar medio centenar de instituciones que componen el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV). En la práctica, varios directores de estas entidades desconocen deliberadamente aquella disposición, circunstancia que se agrava por la ausencia de un compromiso serio en el cumplimiento de las labores que la Ley les asigna.

Por eso mismo el gobierno debe darle prioridad a esta política y exigir a las entidades de carácter nacional, tales como los ministerios del ramo, el Banco Agrario, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), entre otras, que realicen los  ajustes  para que sus programas respondan de manera rápida y efectiva a las demandas de las víctimas.

Por ejemplo, el gobierno está en deuda de repensar la política de vivienda, que en muchos casos ha obstaculizado el acceso de las víctimas a este derecho. No es suficiente adelantar grandes esfuerzos para restituir tierras a la población victimizada, si al mismo tiempo no se les entrega una vivienda en condiciones dignas. Hoy, muchas víctimas que se han beneficiado de las sentencias de restitución no han podido regresar a sus parcelas, no por las condiciones de seguridad sino por falta de un techo adecuado.

En consecuencia, el gobierno debe facilitar un acompañamiento técnico y proveer los  recursos para que estas entidades actualicen sus sistemas de información, eliminen requisitos formales innecesarios y se coordinen mejor con la Unidad para las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras y los gobiernos locales.

Junto con lo anterior, el gobierno debe acompañar y fortalecer las entidades territoriales y los comités de justicia transicional para poner en marcha sus respectivos planes de acción, pues es allí donde se materializan muchos programas dirigidos a las víctimas.

Adicionalmente sería conveniente brindar asesoría técnica, acompañar los procesos de diseño, ejecución y evaluación de los planes, y ampliar la cofinanciación para que los gobiernos locales puedan implementar dichos programas, construir o ampliar los Centros Regionales de Atención a Víctimas así como las Unidades de Atención Móvil.

En síntesis, es importante que las instituciones nacionales y locales aúnen esfuerzos y flexibilicen su oferta para responder a los retos que les plantea poner en marcha un proceso de atención y reparación integral más rápido y de mejor calidad. El proceso de certificación de las entidades es un paso importante pero no es suficiente.

La persistencia del conflicto armado impone serios desafíos para la ejecución de la Ley de víctimas y restitución de tierras.

El primero es ellos es diseñar una política adecuada de prevención y protección. Desde la expedición de la Ley cientos de víctimas han sido amenazadas debido a su liderazgo o participación en los procesos de restitución y exigencia de sus derechos. Adicionalmente, un poco menos de cien reclamantes de tierras han sido asesinados desde 2008.

Aunque la Unidad de Protección ha invertido miles de millones de pesos en proteger a las víctimas, falta aún una política adecuada de prevención dirigida a investigar y sancionar a los victimarios, despojadores o testaferros, y a desmontar las organizaciones criminales que los acompañan. Quizás esta es una de las razones que explican el número reducido de reclamaciones de restitución de tierras: hasta enero de 2015 se habían presentado 72 mil solicitudes de las 360 mil que tenía proyectadas el gobierno para el decenio.

Mientras el gobierno nacional no garantice la vida e integridad de las víctimas, un buen  número de ellas se abstendrá de presentarse a reclamar sus derechos. Esto sucede generalmente cuando deben enfrentarse a sus despojadores o victimarios, como ocurre en el proceso de restitución de tierras.

Las negociaciones en La Habana serán un paso importante para que disminuya el número de víctimas y para que la reparación y la restitución tengan lugar en zonas hasta ahora inaccesibles. Para esto es necesario que la política de desarme, desmovilización y reintegración se articule con la de atención y reparación, de modo que se promuevan espacios de esclarecimiento de la verdad y de reconocimiento de responsabilidades que faciliten el restablecimiento de los derechos de las víctimas y permitan la reintegración de los desmovilizados.

No obstante, dado que las FARC no han sido el único actor responsable de las violaciones a los derechos humanos, son inaplazables el diseño y ejecución de estrategias destinadas a perseguir a los responsables de estas violaciones y a desmontar las organizaciones políticas, sociales y económicas que los soportan.

De acuerdo con la Ley, las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva. La reparación transformadora busca hacer que la reparación sea una oportunidad para impulsar una transformación democrática en contextos donde han tenido lugar hechos atroces y violaciones masivas de derechos humanos. Esto implica enfrentar la injusticia del pasado, superando las condiciones de exclusión y desigualdad que pudieron ser una de las causas del conflicto.

Las reparaciones otorgadas por la Unidad para las Víctimas y las más de 900 sentencias de restitución proferidas han enfrentado obstáculos serios para lograr la reparación transformadora. Por ejemplo, aun cuando los jueces y magistrados han intentado acompañar las medidas de restitución y formalización con órdenes tendientes a asegurar el acceso de las víctimas a derechos sociales, el cumplimiento de estas órdenes ha sido lento y complejo. Esto sucede porque las entidades territoriales e instituciones locales y nacionales no cuentan con diseños apropiados, recursos financieros y personal suficiente, o con la voluntad política para cumplir las órdenes judiciales.

Aun cuando muchos critican el activismo judicial, es innegable que este puede facilitar el goce efectivo de derechos a la población restituida en contextos donde la política pública no ha permitido superar situaciones de exclusión y desigualdad profundas.

En este sentido, las complejidades de este proceso muestran la necesidad de coordinar la política de reparación con la ejecución de programas efectivos de acceso a tierras, vivienda, educación, salud, etc., dirigida a la población más vulnerable, de modo que en este proceso se repare el daño específico causado a las víctimas y se promuevan garantías verdaderas de no repetición.

Si no queremos que la Ley de víctimas cree nuevas rupturas en el tejido social, el gobierno nacional deberá comprometer recursos muy cuantiosos y adelantar programas  complementarios que garanticen no solo a las víctimas sino a la población vulnerable el acceso efectivo a sus derechos.