Para hacer una reforma agraria, la voluntad política no basta

El gobierno Petro está viviendo una paradoja: aunque la reforma agraria es buena para las democracias, las democracias no son muy eficaces para hacer reformas agrarias. En el Congreso hay una pugna difícil por aprobar iniciativas que aceleren la reforma mientras los resultados en redistribución de tierras aún no avanzan al ritmo esperado.

No siempre es fácil que un gobierno democrático quiera hacer una reforma agraria. Aunque uno puede sentirse tentado a pensar que los gobiernos democráticamente elegidos siempre son proclives a estas reformas, lo que sugiere Michael Albertus es que el poder político de las élites latifundistas les permite, entre otras cosas, incidir en las elecciones y oponerse a las reformas sin violar las reglas formales de la democracia. Y en los casos en los que los medios legales no son suficientes, los latifundistas aún disponen de recursos ilegales como el clientelismo, la compra de votos o incluso la intimidación violenta.

Cuando se dan, los gobiernos democráticos interesados en hacer reformas agrarias deben ser capaces de crear coaliciones que articulen la heterogeneidad de intereses propia de una sociedad democrática. De lo contrario, una gran variedad de actores, dentro de los que se cuentan las mismas élites terratenientes, podría recurrir al sistema de pesos y contrapesos propio de las democracias para ralentizar, o incluso vetar, las iniciativas redistributivas. Entre más fuerte sea la coalición reformista, más posibilidades hay de que se superen las restricciones institucionales que limitan las reformas agrarias.

Colombia tal vez no sea la excepción a estas tendencias. El veto a la creación de un órgano de cierre para la Jurisdicción Agraria o la inconstitucionalidad formal de la competencia administrativa para decidir procedimientos especiales agrarios, podrían ser expresiones de oposición legalmente válida ante las iniciativas de transformación del injusto régimen agrario. Eso no implica que estos contrapesos sean orquestados instrumentalmente por élites latifundistas. Como tampoco significa que no les beneficien. Dentro de las reglas formales de las democracias, muchos actores, con intereses diversos, reaccionan a favor o en contra de la reforma agraria. El reto de un gobierno democrático y reformista es mantener colaciones que la hagan posible.

Ante los distintos tipos de bloqueos que pueden afectar a las reformas agrarias en las democracias, darle poder a los jueces agrarios podría ser una iniciativa razonable para alcanzar los consensos sociales necesarios para mantener la continuidad de las iniciativas reformistas. La rama judicial ofrece garantías de autonomía técnica y financiera que pueden calmar las dudas de aquellos actores interesados en que se haga la reforma agraria, pero que temen los excesos del ejecutivo. Al mismo tiempo los jueces agrarios pueden tomar decisiones contramayoritarias cuando de garantizar el imperio del Estado de derecho y los derechos humanos se trata.

Un ejemplo cercano es el desarrollo que hizo la Corte Constitucional entre 2017 y 2023 de los derechos campesinos, mientras simultáneamente, varias iniciativas de reforma constitucional que pretendían subsanar la falla de reconocimiento al campesinado se hundían por falta de mayorías parlamentarias. Posteriormente, esos desarrollos de la dogmática constitucional ofrecieron algunas de las fórmulas de lenguaje que facilitaron que una coalición parlamentaria, liderada por el gobierno, fuera capaz de aprobar el Acto Legislativo 01 de 2023.

En el mundo también hay ejemplos de cómo se pueden hacer reformas agrarias mediante burocracias fuertes que tomen decisiones transformadoras sin perder de vista el imperio de la ley. Según David Andersen en los países escandinavos el rol de las burocracias independientes parece haber sido clave para el logro de reformas agrarias relativamente pacíficas durante los siglos XVIII y XIX. La imparcialidad de los burócratas escandinavos calmó los miedos de una reforma agresiva en las élites y, al tiempo, dio al campesinado garantías de transformación progresiva.

Pero esto tampoco quiere decir que todos los jueces sean siempre aliados naturales de la reforma agraria. Para que los togados hoy tengan un rol reformista se requieren, entre otras, garantías de independencia judicial, selección meritocrática, bases de información catastral sólida y un marco de principios que los ponga del lado de los más débiles, de lo contrario es muy probable que la jurisdicción termine reforzando la injusticia rural.

En Colombia la falta de estas condiciones llevó a los jueces civiles a permitir la acumulación de baldíos mediante sus sentencias. Un estudio reciente, liderado por la investigadora asociada a Dejusticia Diana Isabel Güiza, demostró que los fallos judiciales han tenido un efecto contradictorio. Según sus hallazgos de un total de 260.000 hectáreas baldías que fueron prescritas por los jueces civiles entre 1991 y 2020, el 58,2 % se concentró en el 1,6 % de los predios; es decir que, de un total de 11.760 predios titulados en casi treinta años, solo 190 afortunados concentraron cerca de 151.000 hectáreas de la tierra destinada por mandato constitucional para el campesinado. No es gratuito que los casos más graves de acaparamiento judicial de baldíos se encuentren en los departamentos de Córdoba y Casanare, regiones con una larga tradición de conflictos por la tierra.

Si no es posible mantener una coalición capaz de superar las restricciones institucionales que amenazan con ralentizar la reforma agraria por vía administrativa, ojalá una alternativa que genere menos desconfianzas entre los sectores indecisos sea una jurisdicción agraria basada en un conjunto de principios transformadores contenidos dentro del estricto respeto del Estado de derecho.