Quitémosle gasolina al cambio climático
Dejusticia febrero 23, 2021
Con la crisis climática a la vuelta de la esquina, es necesario que todos los frentes del gobierno nacional, incluyendo el ministerio de Hacienda, y el Congreso se aseguren que el país se enfoque en una senda de desarrollo sostenible. | Eduardo Noriega, EFE
Tres problemas que tiene el mercado interno de combustibles fósiles para alcanzar los compromisos climáticos del país y, que la próxima reforma fiscal puede ayudar a solucionar.
Tres problemas que tiene el mercado interno de combustibles fósiles para alcanzar los compromisos climáticos del país y, que la próxima reforma fiscal puede ayudar a solucionar.
Los combustibles fósiles han pasado de agache en las últimas dos reformas tributarias de un gobierno que dice estar comprometido con el desarrollo sostenible. Tal como está el mercado interno de los combustibles fósiles en el país, es como si le dijeran a uno que tiene que hacer dieta de emisiones y por eso le va a poner un precio (bajo) a su contaminación pero que esté tranquilo que las galguerías contaminantes van a estar en descuento (hay subsidios) y una que otra no va estar dentro del régimen (el carbón mineral se quedó por fuera). En esta columna voy a discutir tres problemas que tiene el mercado interno de combustibles fósiles para alcanzar los compromisos climáticos del país y, que la próxima reforma fiscal puede ayudar a solucionar.
Antes que nada vale la pena aclarar por qué la agenda climática del país tiene que ser punto primordial para nuestra economía. El año pasado el país actualizó su compromiso en los acuerdos de París con una meta de reducir el 51% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 2030[1]. En el 2025, Colombia tiene la obligación de presentar una actualización de este compromiso que sea más ambiciosa y seguir aumentando cada cinco años hasta llegar a ser carbono neutral en el 2050. Pero no solo basta predicar un crecimiento verde sino también hay que aplicarlo dentro de nuestra economía. Esfuerzos de política pública como una implementación efectiva del CONPES contra la deforestación son avances importantes para las metas climáticas pero no son suficientes. Sobre todo cuando el Estado manda señales de precio contradictorias al sector que genera al menos el 24% de las emisiones de GEI en el país: Los combustibles fósiles.
Los tres problemas: el bajo precio, el subsidio y los combustibles fósiles que están por fuera
Voy a empezar por nuestro bajo impuesto nacional al carbono. Esta es una tarifa que se le impone a la emisiones de dióxido de carbono (CO2) en la quema de combustibles fósiles como gasolina, ACPM, kerosene, Jet Fuel, Fuel Oil y gas natural. Actualmente se cobran menos de 5 dólares por tonelada de CO2 emitida. A esta tasa, el mecanismo de precio del carbono en el país sólo lograría reducir el 0.21% de las emisiones proyectadas en el 2030 [1]. Sin embargo, esto no es suficiente para evitar el punto de no retorno pues el precio de la emisiones de CO2 debería estar actualmente, al menos, en 40 dólares y rondar los 50 para el año 2030. En otros países de Latinoamérica, aumentar hoy esta tarifa a 25 dólares implica una reducción de alrededor del 10% de estas emisiones y un recaudo de al menos medio punto porcentual del PIB. En Colombia podríamos esperar unos beneficios similares a los mencionados.
En segundo lugar, la demanda de combustibles fósiles está subsidiada gracias al Fondo de Estabilización de los Precios a los Combustibles Fósiles (FEPC). Este fondo fue creado para reducir la volatilidad de los precios internos de estos combustibles dadas las fluctuaciones en el mercado internacional. Pero gracias a los tropiezos en su funcionamiento, el precio interno ha crecido a menor ritmo que el precio externo, convirtiéndose efectivamente en un subsidio al consumo de estos bienes contaminantes. Un subsidio particularmente regresivo ya que los hogares con mayores ingresos son quienes consumen más combustibles fósiles, en particular por su alta demanda de gasolina. Si Colombia tuviera 10 habitantes y 100 pesos de subsidio para repartir entre ellos, la persona más rica recibe 32,3 pesos mientras que las cinco más pobres recibe sólo 25,4 pesos del subsidio.
Todo subsidio o reducción del precio de actividades contaminantes va en contravía del mismísimo impuesto nacional al carbono. No es coherente pensar en aliviar el costo de la demanda de bienes y servicios que producen emisiones de gases de efecto invernadero cuando estamos persiguiendo metas climáticas que aún parecen inalcanzables. Durante los primeros meses de la crisis, cuando el precio del petróleo era bajo, expertos climáticos reclamaron el desmonte de los esquemas que redujera el precio final del consumidor como el FEPC. Una solución que tiene sentido en Colombia no sólo por la distorsión que genera este subsidio al incentivar la demanda de los combustibles fósiles a pesar de sus costos ambientales, sino por el déficit fiscal que ha venido acumulando ya llegaba a los 1,3 puntos porcentuales del PIB en el 2019. Aunque Hacienda ya está en la cabeza de manejar el déficit del fondo, es necesario perseguir el desmonte de este o al menos, que deje de funcionar como un subsidio rápido.
En tercer lugar, ya es hora de incluir el carbón mineral, otro combustible fósil, en la base gravable del impuesto nacional del carbono. En el 2016, la minería de carbón en el país no se incluyó como hecho gravable. En el 2020, el proyecto de ley que buscaba incluir este mineral en la base del impuesto fue archivado en debate. Además de otros problemas ambientales y sociales en los que el sector está involucrado, es importante recordar que el cambio climático es un problema global y nos afecta a todos, independiente del lugar de origen de la emisión de GEI. Entonces, las acciones del país frente a las emisiones globales también necesitan ir mirando cómo balancear sus cuentas comerciales y las climáticas[2].
Solucionar los problemas también tiene sus retos
Además de los problemas, es importante que nuestra política económica, y el lector, tengan en cuenta los retos e impactos negativos de aumentar el precio de los combustibles fósiles en el país. Sobre todo porque al menos el 65% de nuestro consumo energético proviene de los combustibles que se verían afectados por este aumento[3].
En primer lugar, aunque el subsidio que terminó siendo el FEPC es particularmente regresivo, los impactos de desmontarlo y aumentar el impuesto nacional al carbono pueden ser más perjudiciales para las poblaciones más pobres del país. La gasolina y otros combustibles no sólo son claves para el transporte terrestre y fluvial, sino que también son la principal fuente de electricidad para muchas zonas del país, en particular aquellas no interconectadas a la red eléctrica. Aumentar los precios de los combustibles fósiles podría disminuir en comunidades muy pobres en el país el acceso a energía eléctrica necesaria para el bienestar de la población, incluso para conservar por más tiempo las cosechas de pesca y otros alimentos.
Asimismo, desincentivar la minería de carbón implica atacar a la fuente del 84% de las regalías mineras del país y alrededor de dos puntos del PIB nacional. El 90% de la producción de este sector es hecho por inversión extranjera en La Guajira y Cesar. Además, el 88.56% de su producción se exporta. Sin embargo, los prospectos del sector son inciertos gracias a la reducción de la demanda global y sobreoferta del carbón. Aunque se proyecta que el rebote de la fase de la recuperación aumente la demanda global por carbón, las metas y políticas climáticas, y la caída de los precios en sustitutos del carbón no pintan un panorama estable para el sector en Colombia después de mediados de década. Es por esto que ya es hora de que Colombia vaya pensando en una eliminación rápida, factible y justa de este sector en su economía.
Teniendo estos retos en la subida de los precios internos de los combustibles fósiles, esta medida debería acompañarse con un esquema de ‘devolución’ para evitar que las poblaciones más pobres del país sufran desproporcionadamente los impactos negativos. La pandemia nos demostró que el Estado tiene la capacidad e infraestructura para recopilar la información de los hogares que necesitarían esta devolución. Tal vez el mejor ejemplo de estos es el programa ingreso solidario, estrategia estrella del gobierno del último año. Los recaudos obtenidos por un aumento en el precio de la contaminación pueden dirigirse a políticas de este estilo que también incentiven una transición rápida.
Aunque algunos dirán que el acuerdo de París no es vinculante para el país y nuestro aporte a las emisiones globales de GEI es relativamente bajo, hay que tener en cuenta que los impactos del cambio climático sí son una amenaza tangente para la economía y el bienestar de nuestra población. Expertos han señalado que estrategias como subsidiar la transición en tecnologías limpias son políticamente más viables, pero también son menos efectivas en desincentivar las actividades contaminantes que un impuesto. Dada la urgencia que reclama el problema global, tal vez no contemos con el tiempo suficiente para que los subsidios logren incentivar la reducción de emisiones. Además, desincentivar el uso de combustibles fósiles también puede traer beneficios sobre la contaminación local, la calidad del aire y la salud de la población en las ciudades.
Cada vez el fin de la pandemia está más cerca, pero asimismo está el riesgo de volver a caer en la antigua normalidad. El cumplimiento de las metas climáticas no está en contravía a la mitigación de los impactos de la pandemia. Incluso, una reforma fiscal que corrija los problemas planteados en esta columna puede apoyar la reducción del déficit fiscal con el que quedamos después de la crisis y adelantarse a crisis locales por el sector minero. Con la crisis climática a la vuelta de la esquina, es necesario que todos los frentes del gobierno nacional, incluyendo el ministerio de Hacienda, y el Congreso se aseguren que el país se enfoque en una senda de desarrollo sostenible.
Nota: El impacto del impuesto nacional al carbono es mayor si sale de las arcas de Hacienda y se empieza a invertir en lo que fue planeado, como la reducción de la deforestación, donde también hay retrasos, desarticulación y falta de presupuesto.