Sustitución de cultivos y la urgencia de la transformación territorial

Alrededor de este hecho surgen varias preguntas: ¿Qué tan eficaz fue el ciclo del Programa? ¿Qué tan factible es esto para otros territorios con cultivos ilícitos? y ¿Es realmente rentable la sustitución para las familias campesinas?. El siguiente artículo busca dar una primera respuesta a algunas de estas preguntas, revisando algunas de las fallas del PNIS, y resaltar la importancia de la implementación del primer punto del Acuerdo Final de Paz como pieza clave para el éxito de este programa.

Históricamente el acompañamiento por parte del Estado en estos procesos ha sido insuficiente. Por ejemplo, uno de los primeros proyectos de sustitución nacional -el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo de 1996- dejó de ser financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 2005 debido a la incapacidad estatal para lograr cubrir los territorios sembrados de coca. Con el actual PNIS la historia parece repetirse. En 2018 ya se presentaba un retraso de más del 45 % en los 6 componentes del Programa frente a la meta de sustituir 50.000 hectáreas en el primer año. Para el año 2020, aún no habían sido vinculadas el 48 % de las 188.000 familias que en 2017 firmaron acuerdos colectivos con la voluntad de ingresar al PNIS. Y peor aún, de las 99.097 familias vinculadas al Programa (a marzo del 2021), aún hay 3600 que se encuentran suspendidas (4 %), 10.248 que han sido retiradas (10 %) y tan solo 6.010 de nuevo ingreso (6 %), lo que indica que el PNIS se está encogiendo.

Ahora bien, el caso de Vichada y la cooperación con la Fuerza Aérea y Casa Luker muestra que cuando hay voluntad política se logran soluciones. Sin embargo, es poco probable que esto se replique para el resto de lugares similares a Güerima, que se encuentran aislados del resto del país en términos de acceso, transporte y conectividad. Esto responde a dos razones: 1) aunque es deseable que los cultivadores cuenten con la oportunidad de cooperar con el sector privado, no en todas las regiones se pueden replicar oportunidades como las de Güerima y 2) los altos costos de transporte (no todos se pueden hacer por vía aérea) la hacen una solución económicamente inviable para el resto del territorio.

En otros contextos la sustitución ha sido más factible, ya que ha sido en territorios que se encuentran más integrados económicamente con el resto del país. Como el caso del occidente de Boyacá, donde varios cocaleros lograron consolidarse y empezar a trabajar en conjunto con el Gobierno Nacional en el proceso de sustitución por cultivos de cacao en 2007. Después de tres años de trabajo, esta región fue declarada como la primera región de Colombia 100 % libre de coca por la UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime). Este ejemplo corrobora la idea de que para que la sustitución sea exitosa se necesitan bienes y servicios públicos, como distritos de riego, centros de acopio, asistencia técnica, etc., pero sobre todo, conexión con los demás mercados del país a través de vías terciarias. A lo largo del territorio nacional, un 16 % de veredas en el país está a una distancia promedio de la vía más cercana de 22 kilómetros y un 75 % de las vías terciarias está en mal estado.

Todo esto invita a preguntarse: ¿Qué tan eficaz es entonces la sustitución como solución al problema del narcotráfico? En últimas, esta pregunta termina apuntando a la rentabilidad.

El narcotráfico seguirá existiendo mientras existan suficientes incentivos económicos para hacerlo. Considerando los problemas estructurales de la ruralidad colombiana, en la mayoría de casos los ingresos tras la sustitución no logran equiparar los ingresos provenientes de los cultivos ilícitos, lo cual la hace una alternativa poco rentable e integral para las familias campesinas que de por sí ya se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. Este es el principal argumento para impulsar decididamente la transformación territorial que se busca con el punto 1 del Acuerdo Final de Paz. Se puede decir que esta es una condición necesaria para el éxito del PNIS.

Para poder llevar a cabo un programa exitoso de sustitución de cultivos ilícitos, se deben atender todos los factores que actualmente obstruyen el desarrollo rural de las zonas en donde existe presencia de cultivos ilícitos. La Reforma Rural Integral (punto 1) busca justamente abordar el déficit de provisión de bienes públicos (como vías y centros educativos, entre otros), la debilidad e inoperancia de las instituciones estatales, la falta de acceso a tierras productivas y la poca claridad de los títulos de propiedad; todos elementos fundamentales para el desarrollo en los territorios rurales del país y para la rentabilidad de los proyectos productivos que hacen parte del PNIS.

Más aún, muchos de los cultivos ilícitos en Colombia se encuentran fuera de la frontera agrícola, es decir, en zonas en donde no llegan los bienes y servicios públicos que puede ofrecer el Estado. El 60 % de los cultivos ilícitos de hoja de coca se encuentran ubicados por fuera de esta frontera, y el 47 % en áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Esto obliga a considerar otras estrategias de generar recursos para las familias cocaleras que no necesariamente estén ligadas a la comercialización de productos agrícolas. Una forma puede ser involucrando a estas familias a proyectos encaminados a la protección y conservación de los ecosistemas estratégicos en donde habitan, como los proyectos vinculados a pago por servicios ambientales (PSA).

El panorama se complejiza con la insistencia del Gobierno actual de apostar por las viejas estrategias de erradicación forzada, que son ineficaces y generan conflictividad al deteriorar la confianza con comunidades campesinas. Esta situación se plasma con lo sucedido a finales del mes pasado en Tibú, Norte de Santander, en donde un grupo de campesinos retuvieron por unos días a 180 soldados que llegaron a la región para empezar procesos de erradicación forzada de los cultivos de hoja de coca. Estas parecen medidas desesperadas por parte del campesinado al hecho de que los mecanismos de sustitución de cultivos ilícitos en la región se encontraban inoperantes, por lo que la erradicación forzada representaba la pérdida de tal vez la única fuente de ingreso de las familias campesinas de la zona. De hecho, actualmente la Corte Constitucional estudia un conjunto de tutelas relacionadas con erradicaciones manuales, en la que se espera se pronuncie sobre la violación que estas estrategias representan para los derechos al mínimo vital, al debido proceso y a una vida digna.

Tras 5 años de la firma del Acuerdo, el PNIS actualmente no parece estar cumpliendo sus objetivos. Aunque esto se debe, en parte, a la falta de voluntad política del Gobierno actual de cumplir con el Acuerdo Final de Paz y a la insistencia en utilizar estrategias fallidas como la erradicación forzada manual (añadiendo el deseo de reiniciar fumigaciones con glifosato), no se debe perder de vista la ausencia de las condiciones necesarias para el éxito y rentabilidad de los proyectos productivos alternativos. La clave está entonces en el avance decidido y articulado de la transformación socioeconómica del campo colombiano a través de la implementación de la Reforma Rural Integral. Esta entonces, debe ser uno de los proyectos colectivos del país a futuro para saldar la deuda histórica con el campesinado y garantizar el bienestar de los ecosistemas.