Fiscal vs. Procurador, Alcalde vs. Presidente, Corte vs. Corte: los choques constantes entre los poderes preocupan a la opinión, pero en efecto no son siempre negativos. Un perceptivo análisis sobre cuando son saludables y cuándo son dañinos estos conflictos.

Deseables e indeseables

En su bello ensayo Elogio de la dificultad, Estanislao Zuleta sugería que vivir en sociedad implica vivir inteligentemente en medio de los conflictos. Si bien anhelamos una vida sin conflictos — donde reine una armonía ideal — una sociedad de este tipo resultaría imposible y empalagosai.

Por eso, cada vez que los medios utilizan un tono simplista y negativo para presentar los desencuentros entre el Fiscal y el Procurador o los conflictos entre la Corte Constitucional y las otras cortes apelando a metáforas trilladas como los “choques de trenes”, recuerdo las ideas de Zuleta.

Sin embargo, elogiar la dificultad de asumir que los conflictos hacen parte de la vida en sociedad no implica aceptar que todos los conflictos sean deseables. Un Estado sin conflictos es casi tan pernicioso como un Estado paralizado por ellos.

Este texto presenta algunas ideas sobre la línea delgada que separa lo deseable y lo indeseable en materia de conflictos entre poderes. En breve, el valor de los conflictos viene dado en buena medida por el lugar que ocupan sus protagonistas dentro de la estructura del Estado.

La estructura del Estado

En el nivel nacional, el Estado colombiano se divide en seis sectores:

tres ramas del poder público: ejecutiva, legislativa y judicial;

tres grupos de organismos: organismos de control, organización electoral y organismos autónomos.

Esta estructura tiene dos objetivos:

Evitar la concentración del poder y los abusos de autoridad, mediante un complejo sistema de controles mutuos: el conocido sistema de pesos y contrapesos.

Crear instituciones especializadas para dar cumplimiento a objetivos constitucionales claves (artículo 113 de la Constitución).

Cada sector del Estado tiene un objetivo específico. Así, las instituciones de las ramas legislativa y ejecutiva representan a las distintas fuerzas políticas y ejercen funciones de carácter político, como son legislar o diseñar políticas públicas.

Las instituciones de la rama judicial ­­ — las altas cortes y la Fiscalía General de la Nación — resuelven conflictos judiciales, aplican la ley a casos concretos y garantizan que las actuaciones del legislativo y del ejecutivo respeten la Constitución y las leyes.

Finalmente, los organismos de control — Procuraduría, Defensoría y Contraloría — evitan o sancionan aquellas actuaciones de los funcionarios que vulneran los derechos de las personas, el patrimonio del Estado y los intereses de la sociedad ii .

La Constitución de 1991 no sólo divide el poder en distintos sectores: también habla de una colaboración armónica entre los mismos. Según este principio, todas las instituciones deben actuar en conjunto para hacer realidad los fines del Estado(artículo 113). Sin embargo, este ambiente feliz de armonía e independencia es muy difícil de lograr en la práctica.

Distintos tipos de conflictos

Desde que se adoptó la Constitución, las instituciones anteriores vienen interactuando con distintos grados de conflictividad. Por ejemplo, las relaciones entre la Contraloría y la Fiscalía han sido mucho menos conflictivas que las relaciones entre las altas cortes.

Sin embargo, la intensidad de estos conflictos no dice mucho sobre su conveniencia, la cuál viene dada principalmente por los sectores del Estado involucrados. En otras palabras, la conflictividad es más o menos conveniente, dependiendo de sus protagonistas.

El cuadro siguiente muestra diez posibles interacciones entre instituciones de distintos sectores del Estado y propone cuatro vías para clasificar los conflictos que se han presentado entre ellas.

Congreso

El Congreso y el Gobierno han protagonizado este tipo de conflictos. Si bien la colaboración entre los dos es necesaria para adoptar nuevas políticas, altos niveles de conflictividad también son deseables.

El origen político–electoral, tanto del Congreso como del Gobierno, es razón suficiente para esperar y desear que los conflictos políticos entre partidos, ideologías, ganadores y perdedores se expresen abiertamente.

En Colombia, sin embargo, este tipo de conflictos no es muy frecuente. Este exceso dearmonía se debe en mucho a la debilidad histórica del Congreso en relación con el Gobierno.

Por ejemplo:

la moción de censura no se ha estrenado;

los juicios de responsabilidad de los presidentes han sido paquidérmicos y muy precarios (recordemos la preclusión del proceso que en contra del expresidente Samper);

el Gobierno suele controlar la agenda legislativa del Congreso.

Como el problema en este campo es más por defecto que por exceso de conflicto, sería útil pensar en cómo fortalecer al Congreso. Como mínimo, habría que aumentar su capacidad administrativa y garantizar los derechos de la oposición.

Contrapeso (II)

Estos conflictos involucran a una institución de sectores políticos — Congreso o Gobierno — y a otra de sectores no políticos — rama judicial u órganos de control —. Como la razón de ser de estos conflictos es evitar las arbitrariedades de las mayorías políticas, su existencia es deseable: es una manifestación del sistema de pesos y contrapesos.

Estos conflictos saludables necesitan de instituciones realmente independientes, como decir en el caso de la Corte Suprema de Justicia que sancionó a los congresistas implicados en la parapolítica, o el de la negativa de la Corte Constitucional a admitir una segunda reelección presidencial.

Pero la frecuencia de estos conflictos ha variado con el tiempo: el sistema de pesos y contrapesos se ha debilitado durante la última década. El mayor riesgo provino y sigue proviniendo de la reelección presidencial inmediata: al gobernar durante ocho años, los presidentes acaban siendo controlados por personas que ellos mismos hicieron nombrariii.

Pero además de la reelección, el sistema de contrapesos se ha visto afectado porque entre el Congreso y el Gobierno han nombrado a sus aliados políticos en las instituciones encargadas de controlarlos. La controvertida elección del magistrado Rojas es sólo el ejemplo más reciente de esta práctica.

Para promover este tipo de conflictos, el sistema de pesos y contrapesos de la Constitución debería ser fortalecido, teniendo en cuenta que la reelección presidencial inmediata constituye una auténtica amenaza.

Disfunción (III)

Este conflicto ocurre entre instituciones de sectores no políticos del Estado — rama judicial y organismos de control —, cuyas funciones están claramente definidas. Debido a que la justificación constitucional de estos conflictos no es clara, altos niveles de conflictividad son inconvenientes.

Afortunadamente este tipo de conflictos no son comunes. Sin embargo, en los últimos años la conflictividad ha aumentado con la llegada de Alejandro Ordóñez a la Procuraduría.

Por ejemplo, el Procurador se ha negado a acatar sentencias de la Corte Constitucional en temas como el aborto y las libertades sexuales. La Corte ha debido llamarle la atención en reiteradas ocasiones. Conflictos similares se han presentado entre el Procurador y la Corte Suprema o la Fiscalía.

Como esta conflictividad se explica por la llegada de personas específicas, la solución no pasa por una reforma institucional. Simplemente es cuestión de elegir funcionarios comprometidos con la Constitución y las leyes.

Jerarquía (IV)

Los protagonistas de estos conflictos son instituciones que hacen parte de un mismo sector. Como no existe una clara justificación constitucional al respecto, la existencia de estos conflictos también resulta problemática. Cuando el conflicto ocurre dentro del Congreso o del Gobierno, las votaciones en el Congreso o la jerarquía constitucional del Presidente en el Gobierno sirven para solucionarlo.

Por el contrario, los conflictos dentro de la rama judicial o de los organismos de control tienden a quedar sin solución. Este problema ha sido particularmente evidente en la rama judicial con ocasión de las llamadas tutelas contra sentencias de las altas cortes, debido a serias discrepancias y criterios distintos al respecto.

Para reducir la conflictividad en este campo, la solución pasa por una reforma constitucional que establezca jerarquías entre las cortes o por una ley estatutaria que regule mejor sus competencias.

Al revés

Los “choques de poderes” no son en sí mismos indeseables. De hecho, su existencia es conveniente o inconveniente según quiénes sean sus protagonistas y de los fines constitucionales que persiguen.

En la actualidad tenemos una alta conflictividad en áreas donde no deberíamos tenerla (disfunción y jerarquía) y baja conflictividad en áreas donde sí convendría tenerla (control político y contrapeso).

Vivir inteligentemente en medio de los conflictos sigue siendo uno de los principales retos del régimen político colombiano, porque en la diversidad y en el conflicto están la esencia y la riqueza de la vida en sociedad, como decía Zuleta.

i Zuleta, Estanislao “ Elogio a la dificultad y otros ensayos ”. Medellín. Hombre Nuevo. (2005):
ii Por simplicidad excluyo de este análisis otros dos importantes sectores del Estado: la organización electoral y los organismos. Las instituciones de la organización electoral –Registraduría y el Consejo Nacional Electoral– velan por la legalidad y transparencia de los procesos electorales. Finalmente, otros organismos autónomos –Banco de la República, Comisión de TV y Comisión de Servicio Civil– cumplen funciones especializadas en temas estratégicos.

iii García, Mauricio y Javier Revelo: “Mayorías sin democracia. Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia”. Bogotá: Dejusticia. 2009.