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“Consulta previa puede evitar daños ambientales al país y al planeta”


julio 14, 2015

Entrevista con Daniel Cerqueira, experto de DPLF, invitado al Seminario de los 25 años del Convenio 169 de la OIT.

 

El Convenio 169 de la OIT, que se concentra en los derechos de los pueblos indígenas y tribales, cumplió 25 años. Onic y Cnoa, con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, realizaron un seminario para evaluar la implementación del Convenio.

Este fue el tercer seminario realizado en 5 años entre comunidades afro e indígena sobre el tema, y aunque en principio en Colombia parecería un asunto de las minorías solamente, por varias razones le compete a la sociedad entera.

Algunas de las observaciones generales que recogió el seminario fueron el vacío existente en el país para hacer cumplir una jurisprudencia de la Corte Constitucional que en materia de protección de derechos de consulta previa es un referente para toda América Latina, pero que en la realidad no se cumple, como señaló Sonia Londoño —investigadora de Codhes—, y la creciente demanda de consultas previas necesarias que desbordó la capacidad del Estado en Colombia, como señaló Ariel Palacios —abogado de Cnoa—.

Por último, a nivel regional se observó que existe una marcada desigualdad en la aplicación del convenio en los países, aunque en general los resultados tienden a ser modestos. Al respecto hablamos con Daniel Cerqueira, abogado invitado al seminario, especialista del área de industrias extractivas de la DPLF —que pronto publicará un estudio sobre el estado del convenio en 6 países— y esto fue lo que nos dijo:

¿Cómo se articula un Convenio como el 169 de la OIT que defiende un derecho de las minorías con respecto a los intereses de las mayorías?

Así como la mayoría no puede decidir que una persona tenga una identidad de género o inclinación sexual determinada, en un Estado constitucional de derecho, la mayoría tampoco puede imponer a un pueblo indígena un parámetro de desarrollo nacional y obligarle a sacrificar su vínculo con su territorio,  que para ellos puede ser equivalente a dejar de existir.

¿Por qué es importante para la sociedad en general y no solo las minorías que el Convenio 169 y la consulta previa se cumplan?

Además de que el Estado posee la obligación de respetar la consulta previa por los tratados internacionales de los cuales Colombia es parte, observar la consulta protege a la sociedad colombiana de ver exterminada las comunidades indígenas por incumplimiento de esas obligaciones. En el interés de Colombia debe estar no ver desaparecer a una comunidad entera. Además la consulta previa contempla evitar que haya daños ambientales que no solo perjudican a los colombianos sino a la humanidad entera.

Hasta intuitivamente se puede concluir que la preservación del medio ambiente en territorio tradicional indígena está casi segura si se hace un proceso de consulta, porque ellos dependen de su relación con la naturaleza para subsistir. Nadie mejor que una persona o comunidad con ese vínculo para gestionar la forma cómo intervenir el medio ambiente.

¿Qué cambio marcó el Convenio 169 en 1989?

Los avances  del convenio modificaron la forma como la comunidad internacional abordaba la relación con los pueblos indígenas desde una mirada asistencialista  y paternalista. La visión que predominó durante décadas, por ser una población vulnerable, era que le correspondía al Estado tutelar sus intereses.

Pero la consulta previa que nació con el Convenio como una herramienta de ejercicio de derechos marca el inicio de una relación entre pueblos indígenas o étnicos de igualdad con el Estado. Entonces ya no necesita una representación en forma de tutela sino las garantías para que a través de la consulta previa puedan tomar sus decisiones e incidir en las decisiones estatales que afectan sus derechos e intereses. 

¿Cuál es el estado general del Convenio en América Latina?

Al día de hoy 14 de los 20 países que han ratificado el convenio están en el continente americano. En este momento el cumplimiento estatal del convenio en América Latina es particularmente bajo al menos en comparación con otros proyectos y va a depender de ciertas contingencias.

¿Cuál ha sido el mayor avance en estos 25 años?

Ha habido  grandes avances a nivel normativo. Hoy ya no se debate si se debe o no hacer la consulta previa sino las formas cómo se debe implementar ese derecho. Hace 10 años tal vez no estaba en la agenda pública, ni siquiera en gran parte de la agenda de las organizaciones indígenas. Hoy día es algo que se reconoce. Los operadores del Estado tienen claro que es una obligación.

¿Y cuál es ha sido la mayor dificultad?

La implementación. Por más que haya claridad ya del contenido de la consulta previa como derecho fundamental no es fácil crear una oficina que esté a cargo de semejante tarea. Entonces los avances normativos están siendo perjudicados por trabas administrativas y de implementación, entre otros aspectos.

Aunque cada país haya aceptado lineamientos un poco distintos, lo que es muy claro para el derecho internacional es que el Estado debe hacerse cargo de la consulta previa, no es algo que se puede delegar. Una empresa no puede hacer una consulta previa. Pueden hacer talleres informativos pero la consulta es obligación del Estado.

No existe, sin embargo, un documento como “consulta previa para dummies”. Aunque sería ideal sería prácticamente imposible porque depende de las comunidades y de la misma institucionalidad. Brasil, mi país por ejemplo, es un Estado federal. Hay ciertas competencia que son exclusivas constitucionalmente de los estados. La unión federal no podría centralizar la forma de hacer estas consultas.

¿Cuáles son los países más atrasados y avanzados en América Latina al respecto?

Según nuestro estudio hay dos países donde la situación es particularmente difícil: Guatemala y Brasil.

Por otro lado países como Perú y Colombia están más avanzados. Colombia porque lleva mucho más tiempo haciendo consulta previa y Perú porque ya cuenta con una institucionalidad un poco más robusta.

Brasil en cambio, ni siquiera tiene un reglamento de alcance general. Está muy detrás de Colombia. En Colombia la reglamentación se dio en gran parte por la Corte Constitucional.

¿Qué falta aún por hacer?

Nos hace falta desarrollar un poco más el rol de los actores no estatales. Los medios de comunicación por ejemplo pueden tener una incidencia positiva o negativa en los procesos de consulta y la promoción de los derechos de los pueblos indígenas en general.

Hay otras miradas importantes, la Iglesia por ejemplo. En Lima el cardenal Cipriani tiene incluso acciones en proyectos mineros y ha dado varias declaraciones muy negativas sobre el movimiento indígena que resiste a ciertos proyectos. Pero también hay un Monseñor, Pedro Barreto, que ha liderado un proceso de resistencia en Perú en una ciudad que durante muchos años fue considerada una de las ciudades más contaminadas del planeta.

Otro ejemplo de actor no estatal son las mismas empresas, los bancos de fomento que financian proyectos extractivos, los bancos multilaterales como el Interamericano y el Bid.

Así que creo que la sociedad civil o al menos la que se dedica a un trabajo más de investigación está tratando de salir un poco de la mirada más tradicional de ver los problemas desde el interior del Estado y también de sacarle la mugre a las empresas y a instituciones que favorecen las violaciones de derechos humanos.

Carolina Mila
Oficina de prensa y comunicación
cmila@dejusticia.org

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