En la opinión pública existe una idea generalizada de que la deforestación en la Amazonía se convirtió en un problema digno de atención por parte del Estado a partir de la firma del Acuerdo de Paz. Especialmente porque se han documentado impactos sobre la preservación de áreas naturales estratégicas desde la salida de los actores armados de ciertas zonas donde tenían control territorial. Sin embargo, esta situación no es nueva, ni se limita  a los eventos más recientes relacionados con el conflicto armado: desde principios del siglo XX existen registros sobre distintos procesos de colonización que se extendieron por varias décadas y que, a su vez, derivaron en la tala y quema de bosque para la constitución de pequeños y grandes hatos ganaderos. 

Comprender que hay un contexto histórico para la problemática de la deforestación por ganadería, dice Natalia Escobar, investigadora de la línea de Justicia Ambiental de Dejusticia, es clave para empezar a abordarla en toda su complejidad: “al pensar la ganadería de esta región ha habido un componente demográfico, marcado por unos procesos de colonización, pero también una actuación del sector privado comercial que migró hacia allí desde otras regiones del país y estableció grandes hatos para reproducir esta actividad económica en su beneficio. Incluso el Estado, a través de políticas agrarias, ha incentivado el crecimiento del hato ganadero y, con ello, en muchas ocasiones, la deforestación”, explica Escobar.

Añade que no reconocer las bases históricas de este fenómeno, así como el entramado de relaciones complejas entre los actores del territorio y sus dinámicas, puede ser un error estratégico para construir herramientas de contención a la deforestación que complementen las acciones implementadas hasta ahora, entre las que se destaca, desde el punto de vista jurídico, la sentencia 4360 de 2018, la cual ordenó al Gobierno crear mecanismos concretos para frenar la deforestación y enfrentar el cambio climático para salvaguardar a las generaciones futuras. 

Cabe anotar que esta sentencia se centró en la creación y fortalecimiento de instrumentos de planeación como estrategia para el control del Estado, pero difícilmente estos tienen incidencia concreta en los motores de deforestación, como es la ganadería. A su vez, la existencia de una orden abierta (quinta orden), que fue malinterpretada por gobiernos pasados, condujo a la implementación de medidas de corte militar con fuerte afectación a los derechos humanos de las comunidades. 

Frente a la contención de la problemática, según análisis de Dejusticia, en los últimos años ha habido dos enfoques en las políticas gubernamentales: uno alrededor de estrategias preventivas de la deforestación, como los bonos de carbono y el pago por servicios ambientales, y otro relacionado con el control criminal, es decir con la judicialización y penalización de la deforestación (con lo cual se tipificó el delito de deforestación y de promoción y financiación de la deforestación). No obstante, como distintas organizaciones de la sociedad civil, movimientos campesinos y entidades ambientales lo han puesto en evidencia, estas dos miradas son cuestionables y se han quedado cortas para frenar de manera efectiva la deforestación por ganadería.

De acuerdo con lo cual organizaciones como FCDS proponen un intermedio entre la regulación preventiva y la punitiva. Esto, mediante el fortalecimiento de instrumentos de trazabilidad de la cadena de ganado para lograr una producción ganadera libre de deforestación, lo que supone la consolidación de un sistema que permita seguir el rastro del ganado a través de todas las etapas de producción, transformación, distribución y comercialización, de forma que se pueda determinar que los animales no hayan ocupado zonas total o parcialmente deforestadas. En relación con lo anterior, Érika Benítez, asesora de FCDS, explica que esta información sería determinante para actuar en áreas estratégicas en las cuales hay impactos evidentes por la deforestación, como la zona de influencia de la Reserva Nacional Natural Nukak, en Guaviare. 

La investigadora de la FCDS añade que un sistema de trazabilidad de estas características sería fundamental para enfrentar los “habilitantes” de la deforestación por ganadería, entre los que nombra la financiación pública para esta actividad (ya que muchos instrumentos financieros estatales han incentivado la ampliación de la frontera agrícola) y el desconocimiento estatal de los actores que están detrás de la producción del ganado: solo en Guaviare, el 11% de los predios corresponden a pequeños ganaderos (entre 10 y 50 bovinos); el 17% a los medianos (50 y 100 bovinos) y el 72% a los grandes (entre 100 a más de 1000 bovinos). 

En ese sentido, Natalia Escobar dice que “hoy en día existe una trazabilidad parcial sanitaria, pero que, como lo cuenta FCDS y lo decimos en Dejusticia, hay enormes problemas en los sistemas de información agropecuaria. La actividad es bastante informal: alrededor del 40% del mercado ganadero. La discusión hoy en día es cómo hacer la trazabilidad, pues se tiene que pensar en los componentes políticos de la sostenibilidad, y de ahí hacemos preguntas como: dentro del modelo de trazabilidad, ¿cómo se vincula el consumidor final y sus derechos de saber de dónde proviene la carne que consume?”, asegura, y añade que en materia de trazabilidad, actualmente existe un proyecto de ley, llamado “Ganadería libre de deforestación”, que está avanzando en el Congreso.

Los derechos humanos, otra consideración necesaria

Una reciente investigación realizada por Dejusticia sobre el funcionamiento y los vacíos de los mecanismos de control criminal para la deforestación, analizó cómo la ausencia de enfoque de derechos humanos en la persecución penal de la deforestación ha permitido e incrementado el riesgo de caer en una criminalización desproporcionada y selectiva de personas pertenecientes a los eslabones más débiles (como campesinos, miembros de comunidades indígenas y personas en situación de pobreza a los que se dirige especialmente la acción punitiva y el uso de la fuerza por parte del Estado). Esto, sumado a las tensiones entre las poblaciones y las autoridades ambientales debido a los controles sancionatorios impartidos por adelantar actividades productivas en las áreas protegidas amazónicas, generó grandes tensiones entre estos actores. 

“El Estado, desde el 2016 para acá, además de fortalecer la parte militar y judicial para el control, también ha fortalecido las herramientas técnicas para conocer cómo y cuándo está pasando la deforestación. En esa dirección se sumaron grandes esfuerzos por parte de la cooperación internacional. Todo esto le apunta a cumplir los compromisos internacionales que ha adquirido el país en escenarios de cambio climático”, cuenta Natalia Escobar, y agrega que, partiendo de todo esto, la investigación de Dejusticia plantea varias reflexiones, entre ellas la necesidad de hacer estudios más profundos sobre cómo opera la ganadería extensiva y con qué intereses, pues no basta con sacar conclusiones a partir de monitoreos satelitales sobre los focos de deforestación, sino que se requiere una visión cualitativa y participativa de las comunidades que habitan estos sitios. 

Ahondar en esto es clave para remover la estigmatización social de comunidades campesinas que, en muchos casos, ven la ganadería, e incluso la deforestación, como un medio de subsistencia, pero que no tienen el mismo grado de responsabilidad que los grandes financiadores de la deforestación para la ganadería. “Un campesino puede ser el que busca la motosierra o el que hace la infracción, pero nadie se pregunta de quién es el ganado. Y muchas veces no son los campesinos los dueños del ganado, sino arrendatarios. Y no se sabe de quién es el ganado. En este momento tampoco podemos acceder a esa información”, dice Escobar, convencida de que la distinción entre estos tipos de actores sería una de los logros de un gran sistema de trazabilidad. 

Sobre esto, Elda Janeth Martínez, representante legal de la Asociación Campesina Cordillera (Caquetá), dice que las normatividades que han existido “desgraciadamente se han construido desde Bogotá, no se aterrizan a nuestra realidad y son desacertadas. Creemos que se debe tener en cuenta al campesinado y sus saberes para generar políticas públicas que ayuden a preservar los ecosistemas estratégicos que hemos habitado de manera histórica. El campesinado organizado, y más el de las zonas de reserva campesina, debe ser categorizado como lo que siempre ha sido: un actor estratégico para la supervivencia de los ecosistemas amazónicos y para la paz con justicia social”. 

Para la construcción o el mejoramiento de las herramientas de contención a la deforestación, Dejusticia también plantea otros hallazgos dentro de su investigación, entre ellos la falta de claridad en conceptos básicos para la discusión como “ganadería extensiva” y “acaparamiento de tierras”. Estas definiciones tienen gran relevancia, por ejemplo, para entender qué es un gran ganadero o qué es ganadería de subsistencia y, a partir de ello, incluir los derechos humanos y los enfoques diferenciales en las estrategias actuales.  Sin estos criterios y con los vacíos conceptuales, apunta Dejusticia, se pueden generar actuaciones erróneas de control criminal por parte del Estado.

El gran vacío jurídico en la deforestación

La investigación de Dejusticia pone en evidencia el gran vacío jurídico para frenar la ganadería extensiva, pues actualmente solo se cuenta con la Resolución 7067 de 2022 del ICA, con la cual se reglamenta la ganadería al interior de las áreas protegidas del país. Esto significa que legalmente lo que importa no es qué se haga ni el cómo se haga este tipo de ganadería, sino el lugar en el que se haga. 

“No todo el país es área protegida, entonces, ¿qué pasa con otras áreas pero sí hay un gran impacto de la ganadería…Además, esto hace que la responsabilidad del control recaiga sobre las autoridades ambientales, las cuales no tienen la capacidad institucional para frenar el problema. ¿Cuál es la regulación que existe de la ganadería como actividad económica frente a sus impactos ambientales? No la hay”, cuestiona Escobar, convencida de que es indispensable empezar a definir, más allá de la deforestación, cuál es el impacto o el daño ambiental de la ganadería. 

Esto, teniendo en cuenta que actualmente lo que se castiga jurídicamente es la deforestación,  un delito que se entiende como la tala y quema del bosque, pero la actividad para la cual se comete el delito, en este caso la ganadería, no tiene regulación, ni se enfoca a sus actores determinantes la sanción y control. En este escenario, las capturas se dan cuando el delito está sucediendo o sucedió, y son las personas más vulnerables las que terminan siendo judicializadas, pues es sabido que no son los grandes empresarios los que talan o queman el bosque. 

“A diferencia del modelo militar que se usó antes, en este Gobierno se están haciendo investigaciones para llegar a los grandes perpetradores, pero estos grandes perpetradores, legalmente, por lo único que podrían procesarse es por financiadores de la deforestación, si es que eso se logra comprobar.  Lo que nosotros decimos es que el hecho mismo de la deforestación debería poder vincularse con la actividad que la está financiando. Eso no significa volver delito la ganadería, porque eso sería muy grave, pero sí hay que pensar cómo vincular el fenómeno”, cuenta la investigadora. 

Sobre esto, Andrés Martínez, asesor para Asuntos Ambientales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, concluye diciendo que el Gobierno actual está alineado con esta visión, y por ello le está apostando a un enfoque diferencial en cualquier medida implementada para frenar la deforestación, con el objetivo de garantizar los derechos de los campesinos. Al mismo tiempo, está impulsando un enfoque de integralidad de derechos que armonice la protección del ambiente en la Amazonía con la garantía de derechos fundamentales de las comunidades campesinas.

*Las reflexiones de este artículo se dieron durante el evento “Regulación y transparencia en la cadena de suministro ganadera”, realizado a mediados de marzo de 2024 con el apoyo de la Embajada de Reino Unido en Colombia. En este participaron Dejusticia, la Fundación para la Conservación y el Desarrollo Sostenible-FCDS y el Center for Climate Crime Analysis.