Este estudio fue encomendado con el objetivo de que se realizaran un análisis y una evaluación de la respuesta institucional de la política gubernamental en materia de justicia transicional frente al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia. Ahora bien, la principal conclusión del estudio es que la política pública en materia de justicia transicional invisibiliza la problemática del desplazamiento forzado, al tiempo que la política pública en materia de desplazamiento no tiene en cuenta las enseñanzas de las estrategias de justicia transicional ni los derechos de la población desplazada como víctimas de conductas atroces. Por esa razón, este documento no puede seguir enteramente el esquema de un estudio sectorial o de política pública, dado que el punto de partida de la reflexión aquí contenida es, justamente, que no existe una política pública de justicia transicional referida al tema del desplazamiento forzado. Este documento hace énfasis en esa carencia y, en particular, en la desarticulación actual de las políticas gubernamentales en materia de justicia transicional y de desplazamiento forzado. Ello con el fin de describir y analizar críticamente esta desarticulación y la manera como la misma afecta los derechos de la población desplazada, pero también de identificar y recomendar posibles formas de superarla.

El documento se divide en cinco capítulos. El primer capítulo describe el actual estado de desarticulación de las políticas públicas en materia de justicia transicional y de desplazamiento forzado, y muestra que si bien ambas políticas coinciden, al menos parcialmente, en los objetivos, la población beneficiaria y las autoridades encargadas de implementarlas, cada una se ha desarrollado completamente desvinculada de la otra. El segundo capítulo muestra que esa desarticulación de políticas se ha reproducido en el nivel de los enfoques diferenciales, pues si bien tanto la política pública en materia de justicia transicional como aquélla en materia de desplazamiento forzado aluden a la importancia de dar un tratamiento especial a la población especialmente vulnerable, como las mujeres, los niños y las minorías étnicas, este tratamiento no se ha traducido en todos los casos en una realidad y, en la medida en que el desarrollo de cada política pública ha permanecido desvinculado de la otra política pública, entonces no se puede realmente decir que exista una estrategia diferenciada en materia de justicia transicional frente a la población desplazada. El tercer capítulo muestra que, si bien esta desvinculación de políticas resulta problemática para la protección de los derechos de la población desplazada, la misma no es irremediable, pues existen razones tanto normativas como fácticas para pensar que una articulación de ambos tipos de política, con base en un enfoque de derechos humanos, es realizable. En ese aspecto, algunas experiencias comparadas son significativas y relevantes. El cuarto y último capítulo identifica los límites particulares que presenta el caso colombiano para lograr una articulación tal, pero también plantea que dichos límites son superables y que existen avances importantes para que dicha superación pueda tener lugar. En esa medida, el capítulo culmina enunciando los retos que enfrentan esas políticas para lograr su articulación y, en concordancia con ello, hace una serie de recomendaciones sobre la manera como dicha articulación debería materializarse en un contexto como el actual. Dentro de estas recomendaciones, se resalta la forma como la cooperación internacional y la sociedad civil podrían contribuir a la consecución de ese propósito.

1. Análisis del enfoque de las políticas públicas en materia de desplazamiento forzado y de justicia transicional: la constatación de una desarticulación.

En la última década, diversas autoridades del Estado colombiano ?entre ellas el gobierno, el Congreso, e incluso miembros del poder judicial – han desarrollado, implementado y vigilado la implementación de la política pública tendiente a resolver el dramático fenómeno de desplazamiento forzado del que han sido víctimas millones de personas, como resultado del conflicto armado colombiano. De manera paralela, en los últimos dos años se ha desarrollado una política pública de justicia transicional -que dentro de poco tiempo comenzará a implementarse- para enfrentar la situación de transición parcial y fragmentaria que el país vive en estos momentos como consecuencia de las negociaciones de paz entre el gobierno y los grupos paramilitares.

Estos dos tipos de política tienen varios puntos en común. De hecho, ambas existen para hacer frente a efectos del conflicto armado interno que vive el país, la una para restablecer los derechos de las personas que han sido desplazadas de sus lugares de habitación por acciones violentas, y la otra para hacer frente a los crímenes atroces cometidos por los actores armados que negocian la paz con el gobierno, y en particular para proteger los derechos de las víctimas de tales crímenes a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición. Además, ambas políticas tienen como población beneficiaria de los derechos que consagran a los desplazados, la primera en tanto que únicos beneficiarios de los derechos especiales concedidos a la población desplazada, y la segunda en tanto que beneficiarios de los derechos concedidos a todas las víctimas de los crímenes atroces cometidos por los grupos armados en proceso de desmovilización. Esto último, al menos potencialmente, pues, como veremos, las estrategias actuales de justicia transicional no mencionan específicamente a la población desplazada como víctimas. Finalmente, las autoridades estatales encargadas de implementar las dos políticas son, en muchos casos, las mismas, tal y como sucede en particular con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (en adelante, Acción Social), que tiene a su cargo, entre otras, la función de ?(c)oordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y ejecutar acciones de acompañamiento al retorno, prevención, protección, atención humanitaria y reubicación a favor de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento? , así como la función de ?(a)tender a las víctimas de la violencia?, y en especial de ordenar el gasto del Fondo para la Reparación de las Víctimas que se creará en aplicación de la actual política de justicia transicional.

A pesar de que las políticas públicas en materia de desplazamiento forzado y de justicia transicional tienen tantos puntos en común y por ende parecerían tender a complementarse y a estar estrechamente vinculadas, lo que ha sucedido es justamente lo contrario. Tanto en su formulación como en su implementación, cada una de dichas políticas ha invisibilizado a la otra, hasta el punto de desarrollarse con total independencia y sin tener en cuenta las categorías conceptuales y especialmente los derechos consagrados por la otra. Esto ha conducido, de un lado, a que la política pública en materia de justicia transicional no tome en cuenta a la población desplazada como una categoría especial de víctima, que tiene características, derechos y necesidades particulares y que, por tanto, debería ser considerada con especificidad para efectos de la protección de sus derechos. De otro lado, la desarticulación de políticas también ha conducido a que la política pública en materia de desplazamiento forzado no tenga en cuenta las categorías y los derechos propios de la justicia transicional en el tratamiento de la población desplazada y que, por tanto, termine omitiendo la condición de víctimas de acciones humanas violentas de los desplazados. Veamos