La reciente anulación por la Corte Constitucional de la nueva declaratoria de emergencia del presidente Santos es parte de un esfuerzo de ese tribunal por evitar el abuso de los estados de excepción, una enfermedad muy colombiana. Al acercarse los 20 años de la Constitución de 1991, bien vale la pena evaluar si ese esfuerzo ha sido o no fructífero.

La tentación

Las crisis graves plantean un difícil dilema a las democracias: si no se autorizan amplios poderes al gobierno, se corre el riesgo de que las autoridades no puedan enfrentar la emergencia. Por ello, las constituciones suelen prever “estados de excepción”, que permitan transitoriamente una mayor concentración de poderes en el Ejecutivo y la limitación de ciertos derechos, con el objeto de que el gobierno pueda enfrentar la crisis y restablecer la normalidad.

El problema es que los gobiernos tienen siempre la tentación de abusar de esos poderes de excepción, a fin de usarlos cuando no son necesarios, simplemente para legislar sin tener que ir al Congreso, o para limitar los derechos más allá de lo permitido en tiempos de normalidad.

Al amparo del estado de sitio, que era declarado con cualquier pretexto y se mantenía por largos períodos (ver recuadro), el presidente expidió normas legales en todos los campos, con lo cual sustituyó de hecho al Congreso como legislador. Además, la vigencia indefinida del estado de sitio posibilitó la restricción permanente y desproporcionada de los derechos constitucionales. El estado de sitio, que debía ser excepcional y transitorio, fue desfigurado pues se convirtió en un elemento ordinario y permanente de gobierno, lo cual desnaturalizó nuestro régimen constitucional.

Uno de los propósitos de la Constitución de 1991 fue entonces evitar ese estado de sitio permanente, para lo cual fortaleció el control constitucional.

El control “material”

Durante la Constitución de 1886, la Corte Suprema ejerció un control puramente “formal” de las declaratorias de estado de sitio, pues consideró que el presidente tenía la facultad de definir autónomamente si era o no necesario recurrir a los poderes de excepción. Por el contrario, la Corte Constitucional, desde su primera sentencia sobre el tema en 1992, concluyó que debía ejercer un control “material” de esas declaratorias, esto es, que tenía que verificar si la situación justificaba o no la adopción de una conmoción interior (frente a problemas graves de orden público) o de un estado de emergencia (frente a crisis económicas o ambientales).

La Corte ha ejercido con mucha prudencia ese control material. En estos 20 años, los gobiernos han decretado la conmoción interior siete veces, que ha sido prorrogada en cinco ocasiones; el estado de emergencia ha sido declarado en 13 ocasiones. Son pues en total 25 declaratorias, si incluimos las prórrogas de las conmociones.

Ahora bien, la Corte sólo ha anulado siete declaratorias; 16 fueron aceptadas totalmente por la Corte y en dos ocasiones hubo una constitucionalidad parcial de éstas.

Debido a este control material, los gobiernos ahora saben que no pueden decretar un estado de excepción por un motivo nimio, pues corren el riesgo de que sea anulado por la Corte. El resultado ha sido muy positivo.

En un estudio realizado conjuntamente con Mauricio García, disponible en la página web de Dejusticia, calculamos el tiempo transcurrido en estados de excepción desde el Frente Nacional hasta hoy. Como se puede ver en el cuadro (arriba), entre 1970 y 1991 Colombia vivió en un permanente estado de emergencia: más del 80% del tiempo transcurrió en estado de sitio total: desde 1991, en cambio, menos del 15% del tiempo se ha vivido en estado de excepción.

Gracias al control “material” de la Corte Constitucional, los colombianos logramos salir del estado de excepción permanente que vivimos durante la anterior Constitución. La anulación del segundo estado de emergencia del gobierno Santos es entonces el capítulo más reciente de esa historia.

Segunda emergencia de Santos

El control “material” exige que la Corte verifique, primero, si los hechos sobrevinientes invocados por el gobierno representan o no una calamidad pública o una crisis económica, social o ecológica grave; y segundo, la Corte debe analizar si el gobierno ha mostrado que carece de los instrumentos legales para enfrentar la crisis, que es lo que se llama técnicamente el “juicio de suficiencia”.

Nadie niega que la ola invernal ha tenido consecuencias catastróficas y que eran necesarias inicialmente medidas de excepción para enfrentarla; por ello la primera declaratoria de estado de emergencia, en diciembre, fue avalada por la Corte. El gobierno tuvo entonces 30 días para legislar sobre el tema y expidió numerosos decretos para enfrentar la calamidad.

El segundo estado de emergencia fue entonces decretado en enero invocando nuevamente la crisis invernal. Esta segunda declaratoria se hizo entonces cuando ya se sabía de la magnitud de la tragedia invernal y el gobierno ya se había dotado de instrumentos legales para enfrentarla pues había podido legislar por decreto sobre el tema durante un mes. Y en ese tiempo, el Gobierno también tenía la posibilidad de recurrir al Congreso a presentarle proyectos de ley, incluso con mensajes de urgencia, para tomar nuevas medidas si eran necesarias.

Por ello, la Corte concluyó que el Gobierno tenía que haber justificado en esta segunda declaratoria en forma especialmente nítida por qué carecía de los instrumentos legales para enfrentar las dificultades invernales. Y lo cierto es que no lo hizo, pues no aparece claramente en la declaratoria cuáles son las medidas que el Gobierno tenía que tomar para seguir enfrentando la tragedia invernal y que no pudo adoptar durante el primer estado de emergencia o que no podía tramitar ante el Congreso.

La conclusión era obvia y por ello la sentencia fue unánime: la Corte no podía sino anular esta segunda declaratoria a fin de preservar la separación de poderes y evitar que el gobierno Santos cayera en la tentación de recurrir a una excepcionalidad permanente.

¿Saldremos de esta cultura?

Las duras e injustificadas críticas a la Corte muestran que la cultura colombiana no ha logrado aún abandonar la tentación de la excepcionalidad.

Este rasgo recuerda aquella frase de Lord Darlington, un personaje de Oscar Wilde en la obra el Abanico de Lady Windermere, quien justifica un desliz verbal diciendo que él “era capaz de resistir a todo, excepto a la tentación”. Como en general sucede con Wilde, la ironía es maravillosa pues la excepción anula y devora a la regla: si alguien no es capaz de resistir a la tentación es que no es capaz de resistir a nada.

Uno de los graves problemas del constitucionalismo colombiano ha sido la tendencia a que los estados de excepción absorban la normalidad constitucional. Como el personaje de Wilde, los gobiernos colombianos parecen también capaces de resistir a todo, salvo a la tentación de los estados de excepción. El control material de las declaratorias ejercido por la Corte Constitucional ha sido uno de los pocos mecanismos eficaces para limitar esas tentaciones.