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El Consejo Superior de la Judicatura: un mal diseño de papayazo

Jose Rafael Espinosa Restrepo
mayo 15, 2013

Publicado en: Razón Pública

El funcionamiento de toda la justicia depende de este organismo, que sin embargo carece – casi a propósito – de la independencia democrática, la capacidad técnica y la representatividad necesarias.

 

El funcionamiento de toda la justicia depende de este organismo, que sin embargo carece – casi a propósito – de la independencia democrática, la capacidad técnica y la representatividad necesarias.

Funciones del Consejo

El Consejo Superior de la Judicatura tiene cuatro funciones principales:

La primera, a cargo de la Sala Administrativa, es la gerencia de la Rama Judicial. En ejercicio de esta función, la Sala elabora cada año el proyecto de presupuesto — que se somete al Congreso —, administra la carrera judicial, diseña la estructura y la planta de personal, y hace un plan de desarrollo de la Rama Judicial, entre otras cosas.
La segunda es ser el máximo tribunal de la jurisdicción disciplinaria, encargada de vigilar y sancionar disciplinariamente a jueces, otros funcionarios de la Rama Judicial y abogados. Esto le corresponde a la Sala Disciplinaria.

La tercera es participar en la elección de otros funcionarios. Por ejemplo, la Sala Administrativa hace unas listas a partir de las cuales el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia eligen, cada uno, a sus propios magistrados.

La cuarta, a cargo de la Sala Disciplinaria, es dirimir los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones. El Consejo debe terciar, entonces, entre las otras altas cortes cuando se presentan los famosos choques de trenes.

Tres condiciones

Estas funciones no son de poca monta: no hay entidad más decisiva para el buen o mal funcionamiento de la justicia que el Consejo Superior de la Judicatura. Todo el servicio depende de él:

directamente, mediante la gestión de los recursos y de la Rama en general;
indirectamente, mediante la elección de jueces y magistrados o del control disciplinario de jueces y abogados.

Podemos quejarnos de tal o cual decisión de un juez o de una corte en particular, pero la fuente final de los problemas resulta ser el diseño del Consejo. La pregunta clave es, entonces: ¿cómo debería ser este Consejo?

Creo que un buen diseño debería cumplir tres condiciones[1] al menos:

Capacidad técnica: no solo debe tener los conocimientos jurídicos para decidir sobre los procesos disciplinarios y sobre los conflictos de competencia, sino el saber y las habilidades gerenciales para administrar una de las mayores empresas del país: un presupuesto de más de 7 billones de pesos, 40,000 empleados y la garantía de derechos fundamentales de millones de personas en juego.
Representación de los varios sectores pertinentes — academia, jueces, abogados, funcionarios — y de las diferentes visiones del derecho; el Consejo debe ser sensible a los cambios sociales y políticos que puedan implicar transformaciones en el sistema de justicia.
Independencia de las otras ramas del poder, de tal manera que la política no coopte a la justicia. Sin embargo, esa independencia debe ser democrática y no caer en un corporativismo nocivo. La autonomía, para ser verdaderamente democrática — y además eficiente y eficaz —debe venir acompañada de rendición de cuentas y de transparencia.

Un pésimo diseño

A pesar de su importancia — o tal vez precisamente por eso — el diseño del Consejo ha sido nocivo y altamente disfuncional para los tres objetivos mencionados arriba. “Si los hombres fueran ángeles, ningún gobierno sería necesario”, dijo alguna vez James Madison. Y aquí, en un mundo sin ángeles pero con muchos avivatos, dimos un gran papayazo al diseñar el Consejo Superior de la Judicatura.

Veamos tres ejemplos:

Elección del Consejo

La Sala Disciplinaria está integrada por siete magistrados elegidos por el Congreso de ternas enviadas por el gobierno; en otras palabras, los magistrados de la Sala Disciplinaria son nominados por un político y elegidos por otros políticos. Con ese sistema queda en entredicho la independencia del Consejo, pues al menos las funciones de vigilancia disciplinaria de jueces y abogados y de tercería en los choques de trenes quedan al vaivén de la política.
La Sala Administrativa está integrada por seis magistrados elegidos así: dos por la Corte Suprema, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. Los jueces de las altas cortes, entonces, son los encargados de elegir a quienes administran la rama judicial. Esto no necesariamente es malo, pues puede ser una forma de garantizar la independencia judicial.

Sin embargo, como diré más adelante, al sumar otras variables, esta independencia se vuelve nociva, pues se convierte en una independencia corporativista, no democrática.

La función electoral

Como dije, los magistrados de la Sala Administrativa son elegidos las otras dos altas cortes. Pero la cosa no se queda ahí: los elegidos eligen a sus propios electores.
La Sala Administrativa elabora las listas que la Corte Suprema y el Consejo de Estado tienen en cuenta para elegir a sus propios miembros, y así el mecanismo de elección se vuelve nocivo: quienes administran son nombrados por los magistrados de las altas cortes, y los magistrados de las altas cortes son elegidos de listas conformadas por quienes administran.

Existe, pues, una circularidad que favorece el corporativismo y el espíritu de cuerpo, además de la homogeneidad en la administración de justicia: los mismos eligen a los mismos, que a su vez eligen a los mismos.

La única Corte elegida de forma distinta es la Constitucional y eso tal vez explique que — al menos hasta hoy —haya sido menos corporativista y más representativa que las demás.

Eso además podría explicar el hecho de que el magistrado Néstor Raúl Correa sea hoy una especie de “oveja negra” de la Sala Administrativa. Correa es hoy el único magistrado de la Sala en cuya elección no participaron el Consejo de Estado ni la Corte Suprema (conformados, a su vez, a partir de listas enviadas por la misma Sala Administrativa). Por eso mismo es el único miembro de la Sala relativamente ajeno al corporativismo. Esto puede ayudar a explicar sus constantes enfrentamientos con la mayoría que rige hoy en esa sala[2].

Resultan ilustrativos los casos de los nuevos magistrados de la Sala Administrativa, Francisco Ricaurte y Pedro Munar: antes de ser magistrados de la Sala Administrativa, fueron magistrados de la Corte Suprema.

En ese papel, Munar y Ricaurte participaron en la elección de 15 y 18 de sus compañeros, respectivamente (eligiendo de listas enviadas por la Sala Administrativa). Y tan pronto como se les acabó el periodo, sus excompañeros les devolvieron el favor: los nombraron magistrados de la Sala Administrativa, desde donde podrán seguir incidiendo en la conformación de la Suprema y del Consejo de Estado, pues al elaborar la lista de elegibles, ellos son un primer filtro para seleccionar a los candidatos.

Quién quita: tal vez cuando se retiren de la Sala Administrativa (y si el Consejo de Estado, al decidir una demanda pendiente, no fija antes un buen precedente que se los impida)[3], sus compañeros de Sala los incluyan como candidatos para que lleguen al Consejo de Estado, una de las cortes que les falta por conquistar.

La arquitectura de la Sala Administrativa

El diseño de la Sala Administrativa no favorece una administración técnica de la Rama Judicial, al menos por dos razones:
– Primero, porque la Constitución exige que los miembros de la Sala sean abogados. Pero los abogados –seamos sinceros- no suelen ser buenos administradores: tras una vida entera pensando en argumentos jurídicos (en el mejor de los casos), los magistrados llegan a esta Sala sin estar preparados para discutir presupuestos, para elaborar planes de desarrollo sectorial y para administrar una planta de personal de miles de funcionarios.

Es increíble, por ejemplo, que hoy la Rama no cuente con un sistema de información exhaustivo y confiable, que permita tomar decisiones adecuadas y en tiempo real sobre el funcionamiento de la justicia.

Esta falta de capacidad también se hace evidente en los pocos casos donde la Rama Judicial rinde cuentas, pues los informes son débiles, inconsistentes e incompletos. La administración de la Rama necesita más gerentes que abogados.

– Segundo, porque la Sala Administrativa es eso: una sala. Me explico: su organización sigue el modelo de una sala de decisión judicial y no el de la junta directiva de una empresa o entidad corporativa.

Si bien para algunas decisiones — de mediano y largo plazo — una estructura al estilo de una sala de decisión judicial puede ser similar al de una junta directiva, para decisiones administrativas se requiere de una cierta unidad y jerarquía, difícil de lograr a punta de votaciones, como si se tratara de fallos judiciales.

Así no habrá justicia

En conclusión, un mal diseño impide alcanzar la capacidad técnica, la representación adecuada y la independencia democrática.

En cuanto a la capacidad técnica, no ayudan ni la arquitectura de la Sala Administrativa ni su sistema de nombramiento. Tanto el requisito de que sean abogados como el diseño de la Sala resultan disfuncionales para la gerencia técnica y eficiente que requiere la Rama Judicial. En cuanto a la Sala Disciplinaria, debido al mecanismo de elección, quienes la integran han sido más políticos que juristas, salvo raras excepciones.

La Rama Judicial casi nunca ha logrado ser independiente de la política. Pero cuando lo ha logrado, esa independencia ha resultado corporativista, no democrática. Vicios como el espíritu de cuerpo — hostil a toda crítica y reacio a la rendición de cuentas, poco técnica además — han dado pie a prácticas dañinas, como el carrusel de rotación por las altas cortes, que afectan la transparencia y donde se defienden más sus intereses de cuerpo que el interés general[4].

Este corporativismo también ha sido nocivo frente al objetivo de representación: la circularidad perversa del sistema de elección — los elegidos eligen a los electores — ha cerrado el paso a que lleguen a la administración de justicia personas con visiones alternativas sobre la administración de justicia.

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