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El problema del IVA desde una perspectiva de derechos humanos

Andrés Castro
agosto 18, 2016

Publicado en: Global Rights Blog

Si seguimos ignorando los impuestos vamos a seguir estando al margen de las discusiones de política pública más importantes de nuestro tiempo. 

 

En una entrada anterior, Diana Rodríguez Franco mostró que los activistas de derechos humanos no pueden mantenerse al margen de las discusiones tributarias debido a la importancia que tienen los impuestos en el financiamiento efectivo de derechos. Si seguimos ignorando los impuestos vamos a seguir estando al margen de las discusiones de política pública más importantes de nuestro tiempo. En ese orden de ideas, quisiera hablar de los impuestos al valor agregado (IVA) y la manera en que se relacionan con el enfoque de derechos humanos.

El IVA es un impuesto que tiene la capacidad de recaudar cantidades masivas de dinero público de manera eficiente y por eso se ha convertido en la mayor fuente de recursos para la mayoría de los casi 140 países que han decidido implementarlo. Lo que diferencia el IVA de otros impuestos al consumo –que por definición son todos regresivos– es un esquema de devoluciones diseñado para evitar que el impuesto se vaya acumulando a lo largo de la cadena productiva y genere impactos negativos sobre la producción de bienes y servicios. Esto asegura que, en teoría, el impuesto recaiga exclusivamente sobre el consumidor final. Este mismo esquema produce un sistema de vigilancia cruzada al interior de la cadena productiva, puesto que son los mismos productores y comerciantes quienes se aseguran que sus proveedores estén cumpliendo sus obligaciones ante la administración tributaria. Esto se debe a que antes de poder reclamar su reembolso, cada productor o comerciante necesita tener prueba de que sus proveedores efectivamente ya pagaron su IVA y que lo hicieron de manera honesta. Mientras más grande sea la cadena productiva, mejor funciona este mecanismo auto-gestionado de vigilancia. Esto es lo que finalmente hace que el IVA sea particularmente eficiente en comparación a otros impuestos .

Sin embargo, es un impuesto que tiene al menos dos problemas frecuentes: (1) carece de legitimidad popular y (2) es víctima permanente prácticas corruptas. Estos dos problemas deben ser abordados con seriedad. Aunque las especificidades complejas de cada país impiden una única solución, estoy convencido de que ambos problemas pueden ser abordados desde el enfoque de derechos humanos. En ese sentido, propongo dos medidas generales:

1. Mayor legitimidad popular a través del marco de los derechos humanos.

El IVA es un impuesto impopular porque, al igual que todo impuesto indirecto, recae desproporcionadamente sobre los más pobres. Algunos países, especialmente los europeos, han logrado mayor legitimidad para este impuesto porque cuentan con una combinación impuestos redistributivos adicionales y de gasto público efectivo. En estos países el sistema tributario en su conjunto logra disminuir las desigualdades y recaudo masivo del IVA se usa para financiar sistemas efectivos de educación, salud y vivienda. Desde el punto de vista de los derechos humanos, estos países estarían cumpliendo efectivamente con la obligación de utilizar el “máximo de los recursos disponibles” para materializar las aspiraciones consignadas en los distintos pactos internacionales.

Pero en otros países, especialmente los latinoamericanos, el fortalecimiento del IVA se dio durante un momento histórico caracterizado por la reingeniería total del aparato estatal: menos provisión de bienes públicos a cargo del Estado y menos impuestos directos de carácter redistributivo. En estos casos, la opinión pública ve el IVA como una herramienta injusta para que los gobiernos financien su endeudamiento y un gasto público que no está suficientemente sometido a mecanismos de participación, transparencia y rendición de cuentas.

En Brasil, por ejemplo, los impuestos a la renta personal y corporativa disminuyeron significativamente en el periodo de 1985-1997. Hoy en día, el IVA es responsable de recaudar el 70% del recaudo total en impuestos y las familias de menores ingresos asumen esta carga de manera desproporcionada. Además, algunos estudios indican que el dinero que gastan los más pobres en IVA supera los beneficios que reciben a través del gasto social. Ante esta situación, en el 2009 el relator especial de la ONU sobre el derecho a la alimentación señaló lo siguiente:

…aunque los programas sociales desarrollados [a partir de 1995] tienen un alcance impresionante, están siendo financiados esencialmente por las mismas personas a las que se busca beneficiar, el sistema de tributación regresivo limita seriamente el impacto redistributivo de estos programas. Sólo después de cambiar la situación actual a través de una reforma tributaria es que Brasil puede afirmar estar adoptando medidas hasta el máximo de los recursos disponibles en la búsqueda de realizar el derecho a la alimentación adecuada (§ 36, traducción propia).

Otro ejemplo importante es el caso de Paraguay, donde tanto el recaudo en impuestos como el gasto social son mínimos. Aquí los impuestos al consumo representan el 78% del recaudo tributario, mientras que el impuesto a la renta personal (IRP) recauda alrededor de 0.7%. Ante esta situación de recaudo tributario mínimo y regresivo, en el 2015 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales recomendó lo siguiente:

El Comité? recomienda al Estado parte tomar las medidas necesarias para que su política tributaria sea socialmente justa con el objetivo de mejorar la recaudación fiscal con miras a incrementar la disponibilidad de recursos destinados a la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales. El Comité? recomienda al Estado parte que tome las medidas necesarias para asegurar la efectiva y transparente aplicación del impuesto sobre la renta (§ 11).

En estos contextos de alta desigualdad y escasez de recursos, la mejor forma de legitimar el IVA ante la opinión pública es situándolo dentro del discurso de derechos humanos y obligaciones tales como la de hacer uso del “máximo de los recursos disponibles”. En este sentido, los sistemas tributarios del Sur Global no están aprovechando suficiente el recaudo que podría hacerse a través de impuestos directos redistributivos. Otra manera de legitimar el IVA en estos contextos es adoptando medidas para proteger el consumo de los más pobres, como la exención de bienes y servicios esenciales en países como Brasil. Posteriormente se pueden implementar mecanismos alternativos de compensación –una medida que por el momento no parece factible en los países donde la administración tributaria es débil.

2. Fortalecimiento de la administración tributaria para combatir la corrupción.

Muchos creen que la corrupción es un problema que afecta principalmente a los gobiernos y por esa razón desconfían de cualquier medida que los empodere frente a los ciudadanos. Cuando se trata de dineros públicos, cualquier medida que limite la discrecionalidad de los gobiernos parece estar bienvenida. Esta es una de las principales razones por las cuales los países contemporáneos tienen Bancos Centrales autónomos que evitan que el gobierno imprima dinero cuando crea conveniente. Esta postura es completamente legítima, pero dista mucho de la realidad cuando hablamos de IVA.

Muchos se sorprenderían al escuchar que los Estados no son los únicos con la potestad para imprimir dinero. Cada vez que un proveedor emite una factura con IVA, en realidad está “escribiendo un cheque” a nombre del erario público que luego deberá ser pagado a otros productores y comerciantes. Esto constituye un problema serio en todos los países con IVA, donde es común encontrar reclamos fraudulentos al esquema de reembolsos; por ejemplo, cuando los exportadores –que no pagan IVA pero sí pueden pedir devoluciones– inflan el valor de sus mercancías, reportan transacciones que nunca existieron, presentan facturas de insumos inexistentes, entre otras. Este es un problema que afecta incluso a los países de la Unión Europea, donde se supone que el IVA funciona mejor. En Colombia, el caso más celebre gira en torno a una red dedicada a la exportación ficticia de chatarras, que le costó al país más de 300 mil millones de pesos y dejó un rastro de muertos que garantiza total impunidad. Pero este caso es sólo la manifestación más obscena de un fenómeno que sucede todos los días a espaldas de la administración tributaria.

Así como hay corrupción en todos los gobiernos del mundo, también hay corrupción de IVA en todos los países donde este existe. La única manera de abordar este problema es fortaleciendo la administración tributaria, de manera que reembolse rápidamente a los acreedores legítimos de IVA y sancione ejemplarmente a los fraudulentos. Es prácticamente imposible legitimar los impuestos ante los ojos de la población sin una administración tributaria fuerte que sea capaz de combatir la corrupción y de generar recaudos adicionales a través de impuestos redistributivos.

En resumen, no debemos desechar un mecanismo de recaudo eficiente tan importante como el IVA, pero sí debemos buscar formas de hacerlo compatible con el discurso de Derechos Humanos y tratar de encontrar soluciones a los problemas planteados en su implementación.

 

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