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¿En qué va la restitución de tierras?

Aura Bolívar Jaime
marzo 24, 2013

Publicado en: Razón Pública

Ya es hora de hacer el balance sobre el proceso de restitución de tierras, que reconoce los derechos de las víctimas del despojo o del abandono forzado. Hay avances importantes aunque lentos. Cuatro obstáculos deben ser removidos cuanto antes.

 

Ya es hora de hacer el balance sobre el proceso de restitución de tierras, que reconoce los derechos de las víctimas del despojo o del abandono forzado. Hay avances importantes aunque lentos. Cuatro obstáculos deben ser removidos cuanto antes.

El proceso

A casi dos años de la expedición de la ley de víctimas y a uno de la puesta en marcha de la Unidad de Restitución de Tierras, vale la pena reflexionar sobre los procesos de restitución para determinar hasta dónde se han hecho efectivos los derechos de las víctimas de despojo y de abandono forzado de tierras.

El proceso de restitución se desarrolla fundamentalmente en dos etapas, una administrativa y otra judicial:

La Unidad de Restitución de Tierras es la responsable de la primera etapa, durante la cual debe recibir las reclamaciones, documentar el caso y determinar si el predio ingresa o no al Registro de Tierras Presuntamente Despojadas o Abandonadas. Adicionalmente, si así lo desea el solicitante, la Unidad puede representarlo en la etapa judicial, para lo cual debe elaborar la demanda que presentará posteriormente ante el juez competente.
Hasta febrero de 2013 la Unidad había recibido 32.688 solicitudes, y había adelantado trámites con respecto a 5.393, que corresponden a 246.317 hectáreas reclamadas.

En el desarrollo de la segunda etapa, los jueces o magistrados especializados de restitución deben determinar si el solicitante fue víctima de despojo o abandono forzado y, de ser así, ordenar la restitución del predio o compensarlo si ello no es posible. Hasta hoy se han nombrado 39 jueces, uno itinerante y 15 magistrados. Aproximadamente 1.150 casos están en proceso de decisión judicial.
Aunque hasta el momento se han proferido solo 32 fallos que ordenan la restitución de predios a 135 reclamantes, con respecto a 115 predios, es posible identificar algunos avances y ciertos obstáculos en los procesos a cargo de la Unidad, de los jueces y de los magistrados especializados en restitución.

Los avances

Uno de los principales avances se refiere a la forma como el proceso de restitución es concebido por la Unidad de Restitución, por los jueces y por los magistrados.

Los jueces han resaltado los principios pro víctima, la presunción de la buena fe de las víctimas y la flexibilidad probatoria.

La acción de restitución fue diseñada para reparar y revertir los efectos del conflicto armado y el despojo de tierras para millones de colombianos. El proceso por tanto constituye un instrumento excepcional de justicia transicional, que protege de manera ágil el derecho fundamental a la restitución que tienen las víctimas del despojo o abandono forzado.

Para alcanzar este propósito, la ley 1448 de 2011 adoptó varios dispositivos, los cuales han sido aplicados por los funcionarios, quienes además han hecho avances significativos a éstos, en las demandas presentadas por la Unidad y en los fallos proferidos por los jueces.

Entre otros avances vale la pena resaltar la concepción del proceso como un mecanismo especial que justifica la adopción de principios de derechos humanos, con el fin de reconocer la condición de las víctimas y lograr la realización de sus derechos. En este sentido, los jueces han resaltado los principios pro víctima, la presunción de la buena fe de las víctimas y la flexibilidad probatoria.

En virtud de este enfoque, los jueces han acogido la información adjunta en la demanda — la cual proviene en algunos casos de organizaciones de víctimas y de la sociedad civil — y han examinado algunas decisiones de la jurisdicción de Justicia y Paz, versiones libres de los postulados y decisiones de extradición.

Por otra parte, acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, algunos jueces han interpretado de manera flexible el artículo relacionado con la exclusión de las víctimas de delincuencia común, evaluando por ejemplo, la relación narcotráfico–conflicto armado en algunas zonas del país.

En síntesis, muchos jueces reconocen que en el marco de la justicia transicional, el análisis y la valoración de las pruebas no requiere el rigor formal que se exige en otros campos del derecho; el juez, por el contrario, debe valorar las pruebas de una manera flexible y con el ánimo de garantizar los derechos de las víctimas, que son derechos fundamentales de carácter constitucional.

A pesar de estos avances indudables, persisten algunas interpretaciones más formalistas, que imponen una mayor carga probatoria a la víctima y a la Unidad, exigiendo por ejemplo documentos autenticados, con constancias recientes de su existencia, o documentos específicos para probar determinados hechos, cuando quizás esto ya no es posible.

El excesivo ritualismo de algunos jueces puede hacer que se nieguen los derechos de las víctimas y no se haga efectivo el derecho a la restitución. Esperamos que estas prácticas desaparezcan con el tiempo y que el enfoque pro víctima sea realmente adoptado por todos los funcionarios.

Las facultades adicionales o excepcionales del juez son otro factor importante. En virtud de estas facultades los jueces y magistrados han ordenado una serie de medidas para garantizar los derechos de las víctimas a la restitución integral. Así, por ejemplo:

han anulado decisiones de autoridades del Estado y contratos celebrados entre víctimas y terceros,
han ordenado la restitución de predios urbanos,
la entrega de subsidios de vivienda rural,
la exoneración de pagos de impuesto predial,
la gestión para garantizar el acceso a servicios públicos y la adecuación de vías,
el acceso de los restituidos a programas de formación, capacitación técnica, y de subsidio integral de tierras (subsidio para la adecuación de tierra, asistencia técnica agrícola, e inclusión en programas productivos), entre otros.

Si bien 32 fallos todavía son insuficientes para establecer con claridad las líneas de interpretación que van a adoptar los jueces y los magistrados de restitución, muchos de estos pronunciamientos muestran avances significativos en la adopción de criterios que propenden por los derechos de las víctimas.

Los obstáculos

El proceso descrito en este artículo presenta ciertos problemas; me concentraré en cuatro de ellos: el primero relacionado con la norma, los tres siguientes con su aplicación.

En primer lugar, si bien el procedimiento ha permitido avances en relación con el despojo, en materia de abandono forzado la ruta acaba siendo excesivamente dispendiosa.
Hasta febrero de 2013 la Unidad había recibido 32.688 solicitudes, y había adelantado trámites con respecto a 5.393, que corresponden a 246.317 hectáreas reclamadas.

A propósito de este asunto, existe un proyecto de ley complementario — que viene siendo discutido con la Comisión de Seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025, la Unidad de Restitución, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y otras instituciones — cuyo propósito es crear procedimientos administrativos que agilicen los procesos de restitución en los casos donde no se verifique la existencia de opositores, sin tener que acudir a la jurisdicción de restitución.
En segundo lugar, si bien la ley contempla la colaboración interinstitucional, ya en el desarrollo práctico de los procesos tanto la Unidad como algunos jueces han encontrado serias dificultades al respecto, lo cual es una traba para la solución de los casos.

Se necesita por tanto una directriz del gobierno nacional que comprometa a todas las entidades estatales con competencias en la materia y garantice la actualización, sistematización y entrega oportuna y adecuada de la información. Esto supone examinar en cada caso la capacidad institucional instalada, a efectos de determinar dónde es necesario concentrar los esfuerzos.

En tercer lugar, persisten dudas sobre el cumplimiento de los fallos. Esta obligación no es exclusiva de los jueces ni de magistrados de restitución, sino que exige un mayor compromiso de las entidades del Estado en su conjunto.

Persistencia del conflicto

Por último, uno de los mayores obstáculos se relaciona con la persistencia del conflicto armado. No todas las solicitudes presentadas ante la Unidad son objeto de estudio en profundidad durante la etapa administrativa. Para que ello sea así se necesita que la zona haya sido macro y microfocalizada, dependiendo de los niveles del despojo y de las condiciones de seguridad de la región.

Ahora bien, el cambio en las condiciones de seguridad de un territorio puede poner en riesgo los procesos; así ha ocurrido en áreas donde se inician estudios pero luego se dan cambios que impiden adelantar las diligencias propias de la investigación.

Adicionalmente, la persistencia del conflicto y de las organizaciones armadas de algunos despojadores constituye un peligro para los propios reclamantes de tierras, así como para los funcionarios. El asesinato selectivo de líderes de tierras se ha convertido en una forma de desincentivar el acercamiento de las víctimas a la Unidad.

En relación con este problema, a pesar de la existencia de la Unidad Nacional de Protección, los mecanismos existentes tienen un enfoque excesivamente concentrado en los casos individuales. Así como en la Fiscalía se han adelantado investigaciones de macrocriminalidad, para lo cual se crearon equipo de análisis de contexto, la Unidad debería adoptar un enfoque similar.

En consecuencia, resulta fundamental diseñar mecanismos de protección integral y un programa efectivo de mejoría de las condiciones de seguridad, tanto para los reclamantes como para los funcionarios y jueces de restitución.

Estos son algunos de los problemas que afectan el propósito de la restitución. El desafío que se presenta hoy al Estado es enfrentar dichos obstáculos y comprometer todos sus esfuerzos para superarlos. En muchos casos, es la primera vez que el Estado va a intervenir en las regiones. Para que repare de manera integral a las víctimas, dicha intervención exige el diseño y la ejecución de una política de desarrollo rural que garantice a los restituidos su estabilización socioeconómica y el retorno efectivo.

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