Independence and judicial management: a democratic reading

Here it goes again

During the last decade there have been several failed attempts to reform the system of government and administration of the judicial branch that enshrined the 1991 Constitution. An essential piece of that system – and also of the various attempts at reform – has been, of course, the Superior Council of the Judiciary (CSJ), in charge of the administration of justice and disciplinary control of judicial officials and lawyers.

El último intento de reforma fue la de “equilibrio de poderes”, que eliminó el CSJ y dividió sus funciones entre una nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial y un Consejo de Gobierno Judicial. Pero la reforma promulgada en 2015 fue declarada parcialmente inexequible en 2016 y el CSJ permaneció con sus funciones administrativas; la Comisión Nacional de Disciplina Judicial aún está en proceso de implementación.

Por estos días se ha reabierto el debate sobre la eliminación o reforma del CSJ, como también se discute el sistema de gestión y administración de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Por eso es importante preguntarse por qué ha sido tan difícil reformar el sistema de administración de la justicia- y en especial el Consejo de la Judicatura.

Sobre este asunto se han propuesto varias explicaciones, pero quizás la que menos se ventila es el temor a que el cambio en el sistema de gobierno y administración de la justicia afecte la independencia de los jueces.

Imprecisiones conceptuales

La independencia judicial es un pilar del Estado de derecho democrático, y por lo tanto tiene que ser preservada.

Pero se trata de un concepto que tiene varias dimensiones y que no puede definirse de una manera unívoca. Una manera sencilla de comprenderlo es preguntarse de quién debe ser independiente el juez en un caso concreto: ¿independiente del poder Ejecutivo, de las partes en el proceso judicial, de los jueces de instancias superiores?

La posible afectación a la “independencia judicial” no parece ser la misma -ni por lo tanto debe ser evaluada de la misma forma- cuando se trata de la presión que esté ejerciendo el Gobierno en un caso que se sigue en su contra, que cuando el juez falla una tutela en un sentido contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, o cuando el Presidente de la República pretende intervenir en la ejecución presupuestal de la Rama Judicial, o cuando se pregunta si los jueces pueden ser autónomos para decidir la manera como se organiza el reparto de los casos.

Sobre este asunto se han propuesto varias explicaciones, pero quizás la que menos se ventila es el temor a que el cambio en el sistema de gobierno y administración de la justicia afecte la independencia de los jueces.
Sin embargo, en los debates de reforma a la justicia casi siempre se argumenta de manera general –y por lo tanto ambigua– que los cambios propuestos vulneran la independencia judicial. Pero, ¿cómo saber a qué dimensión de la independencia se refieren y de qué manera ella sería afectada por el cambio que se está proponiendo?

En la literatura especializada hay distintas maneras de abordar la independencia judicial. Están quienes la analizan desde un enfoque institucional es decir, a partir del diseño y la estructura de la rama judicial. Otros la estudian desde el ejercicio de la función jurisdiccional, particularmente en relación con la posibilidad de tomar decisiones que afecten al poder Ejecutivo sin que el juez sea sancionado por hacerlo. Otros distinguen entre la independencia tocante a la función judicial (relacionada con la imparcialidad para decidir y con la autonomía para interpretar el sentido de las leyes) y la independencia de la Rama frente a los políticos.

Algo similar ocurre con el concepto de gestión judicial, que también es fundamental en una democracia. Algunos afirman que hay tres niveles de gestión:

-El gobierno judicial, que define la dirección estratégica de la rama judicial;
-La gerencia, que ejecuta las decisiones del gobierno judicial y administra la rama según los lineamientos definidos por este; y
-La operación de los despachos judiciales, que implica el funcionamiento de los juzgados.

Pero la organización de la gestión judicial de un país y de quienes integran los distintos niveles no ocurre de acuerdo con un modelo único. En América Latina, por ejemplo, hay países que tienen consejos de la judicatura o magistraturas que realizan la mayoría de las funciones de gobierno y otros cuyas cortes supremas juegan un papel significativo en estas tareas. Estos modelos varían en cuanto al tipo de funciones asignadas a las instituciones, especialmente con respecto a la designación de magistrados y el ejercicio del control disciplinario. Igualmente, hay diferencias en la composición y la elección de los miembros de los consejos de la judicatura.

A la luz de lo anterior – y para examinar si un nuevo sistema de gestión puede vulnerar la independencia judicial- es importante analizar:

-El concepto de independencia judicial del cual se parte;
-La dimensión de la independencia que se considera afectada;
-El nivel de gestión del que se trata;
-Las funciones asignadas a dicho nivel de gestión, y
-Quiénes ejercen las funciones en ese nivel.

Después de evaluar estos puntos se debería explicar cómo el modelo propuesto afecta la dimensión de la independencia judicial que se considera afectada.

Dificultades para reformar la gestión judicial

Una reforma al gobierno y a la administración judicial debe preservar las distintas dimensiones de la independencia judicial, al mismo tiempo que promueve un sistema de gestión transparente y sujeto a la rendición de cuentas efectiva. Para esto es necesario debatir los conceptos de independencia judicial y de gestión judicial.

La organización de la gestión judicial de un país y de quienes integran los distintos niveles no ocurre de acuerdo con un modelo único.
Además, es importante superar al menos dos dificultades:

-Primero, no caer en la defensa de una independencia judicial corporativa, según la cual solo los jueces serían capaces de pensar cuál es el mejor sistema de gestión judicial. Aunque es cierto que las reformas deben tener como eje central el respeto a las distintas dimensiones de la independencia judicial, esta posición corporativista implicaría que toda propuesta de reforma que provenga de sectores distintos carece de legitimidad y por sí misma afecta la independencia judicial.
-Segundo, es importante vencer la resistencia de los jueces a que profesionales distintos de los abogados desempeñen funciones relevantes en materia de gestión judicial y ocupen cargos importantes en la Rama. Muchos jueces se resisten a entregar el ejercicio de funciones no jurisdiccionales a otras instancias o personas que no están bajo su control directo o que tienen funciones gerenciales o de soporte administrativo. La rama Judicial debe entender que es fundamental contar en la justicia con profesionales en materia de gestión, a pesar de que no sean abogados.

Por todo lo anterior – y ante la nueva propuesta de reformar el gobierno y la administración de la justicia, es esencial discutir sin apasionamientos las ventajas y desventajas de los distintos modelos de gestión en el sistema judicial.

Este debate debe tener como puntos de partida la Constitución y el derecho comparado. Pero también es esencial tomar en serio las críticas que han sido formuladas al Consejo Superior de la Judicatura, especialmente en lo tocante a:

-Su falta de transparencia y rendición de cuentas;
-Sus fallas en materia de gestión;
-La mezcla entre las funciones de gobierno y gerencia; y
-El clientelismo en la elaboración de las listas para elegir magistrados.

En definitiva, para proponer y realizar una reforma a la justicia adecuada es fundamental empezar por una lectura juiciosa acerca de los conceptos de independencia y gestión judicial.