A. Sistema político colombiano y seguridad: una ?peligrosa democracia en peligro?.

El análisis de las medidas antiterroristas en Colombia, no puede desligarse del contexto en que se crean y se aplican. Creo que el sistema político en Colombia puede denominarse, como se ha dicho en algunos documentos (Cfr. Uprimny 2005), como una ?peligrosa democracia en peligro?.

Colombia es un país complejo y paradójico, que durante mucho tiempo escapó a las generalizaciones teóricas sobre el capitalismo periférico y sobre América Latina. Así, desde el punto de vista político, mientras que la intervención militar era una constante de la historia latinoamericana, Colombia no sólo ha experimentado muy pocos años de dictadura militar en sus casi ciento ochenta años de vida independiente. Igualmente, mientras que la inestabilidad institucional ha sido un rasgo característico de la historia latinoamericana, Colombia se ha caracterizado por la sorprendente estabilidad de su sistema político. Por ello, a mediados de los años ochenta, el politólogo francés Alain Rouquié planteaba que el sistema bipartidista colombiano ha gozado a todo lo largo del Siglo XX de una continuidad constitucional poco corriente en este continente (1987).

Fuera de lo anterior, Colombia ha conocido una independencia judicial y un respeto a las decisiones judiciales mayor que en otros países latinoamericanos, acompañado de un centenario control judicial de constitucionalidad. En efecto, Colombia tiene una larga tradición de control judicial de constitucionalidad, pues al menos desde 1910 se había reconocido a la Corte Suprema de Justicia la posibilidad de que declarara, con fuerza general, la inconstitucionalidad de una ley, por lo cual la cultura jurídica y política colombiana está muy familiarizada con la judicial review, al punto de que a pocos les parece extraño que los tribunales ?ya sea la Corte Suprema antes de 1991 o ya sea la Corte Constitucional ulteriormente- tenga la facultad de anular leyes aprobadas por el Congreso.

Esta continuidad política se ha acompañado también de una importante estabilidad económica, al menos según los parámetros del capitalismo latinoamericano. En Colombia los ciclos económicos son menos acentuados que en los otros países de la región, pues incluso en los momentos de mayor expansión económica, la tasa de crecimiento del PIB no ha sido excesivamente elevada, pero Colombia no ha conocido tampoco los fenómenos hiperinflacionarios que afectaron a la mayoría de los países de la región ni tampoco las recesiones han sido muy fuertes, tal vez con la excepción de la crisis de finales de los años noventa. Pero precisamente esta inestabilidad económica y política representa un cambio profundo de la política colombiana en los últimos quince años.

Sin embargo, la estabilidad política y económica no se han traducido en una mayor democratización de la sociedad colombiana, sino que, al contrario, ha propiciado un desarrollo excluyente, en donde, en los términos de Tourraine, el “dominio de la oligarquía se ha establecido más sólidamente que en otras partes” . La estabilidad tampoco ha implicado una pacificación de las relaciones sociales. Por el contrario, la violencia y los conflictos armados han sido recurrentes. Así, a comienzos de los años noventa, la tasa de homicidio colombiana por cien mil habitantes -más de 80- era mucho más elevada que la de países considerados muy violentos como Estados Unidos, México, Brasil o Sri Lanka. Por ejemplo, es diez veces mayor que la de Estados Unidos, tres veces que la de Brasil y cuatro veces que la de Méxi¬co .

Colombia también ha conocido numerosos enfrentamientos armados internos, no sólo en el siglo XIX sino también en el XX. En particular, en los años cincuenta, Colombia vivió el período conocido como La Violencia, que enfrentó a grupos armados de los partidos liberal y conservador, y afectó profundamente a toda la sociedad, en especial en el campo. Así, durante, los años más críticos de ese período -entre 1948 y 1950- fueron asesinadas unas 110.000 personas, más del 1 % de la población . Igualmente, en el curso de las últimas tres décadas, en el país se desarrolló una lucha guerrillera que ha tendido a ganar cada vez mayor intensidad.

Esto no significa, sin embargo, que la violencia y el conflicto armado sean una constante de la historia colombiana. Ha habido períodos de relativa paz, por ejemplo entre 1910 y 1945. Sería mejor decir que han existido verdaderos ciclos de violencia. A fines de los años 50 la tasa de homicidio en Colombia fue muy alta: de 45 por 100.000 habitantes. Durante los años siguien¬tes, descendió en forma bastante rápida: a mediados de los 60 fue “solamente” 25; luego siguió declinando pero en forma más lenta, para situarse en su nivel más bajo a mediados de los años setenta. A partir de ese perío¬do, comienza a crecer nueva¬mente, al principio en forma lenta, para luego hacerlo de manera mucho más rápida, sobre todo en la segunda mitad de los años ochenta, de suerte que en 1990 la tasa de homicidio fue bastante más elevada que a finales de los años 50. Sin embargo, en la última década, después de la promulgación de la Constitución de 1991, la tasa ha tendido a descender, aunque en forma leve.

Esta combinación de ausencia de militarismo, estabilidad política y económica, con la persistencia de desigualdad, pobreza, conflictos armados y violencia, no deja de ser sorprendente. Por ello en alguna ocasión planteamos, con algunos colegas, que Colombia era una democracia, pues tenía rasgos democráticos importantes, como la tradición electoral y civilista, la independencia judicial y la estabilidad política, pero que era una democracia peligrosa, pues sus habitantes vivían en alto riesgo, y además en peligro, pues su estabilidad parecía amenazada por la violencia y el conflicto armado. Era pues una peligrosa democracia en peligro.

A pesar de sus evidentes precariedades e insuficiencias democráticas, el Estado colombiano es un Estado de derecho, pues conserva rasgos importantes como la tradición electoral y civilista, la independencia judicial y la estabilidad. Sin embargo, es una democracia peligrosa pues sus ciudadanos viven en alto riesgo, dado el contexto de violencia y conflicto armado que origina reales amenazas de actos de terror por parte de los actores armados. En muchas ocasiones, las amenazas provienen del propio Estado, como lo ponen en evidencia la grave crisis de derechos humanos. Pero además es una democracia que está en peligro pues la existencia del conflicto armado y la presencia de poderosos actores armados ilegales amenazan la estabilidad institucional Colombia. A su vez, las reacciones jurídicas y políticas estatales frente a esas amenazas, en muchas ocasiones (no en todas), en vez de disminuir los riesgos para la población los incrementan con lo que abren las compuertas para abusos por parte de las autoridades estatales, sin llegar a ser realmente eficaces para enfrentar los desafíos de seguridad.

Esto genera un riesgo de entrada que tiene que ver con que algunos operadores jurídicos prefieren una aplicación de la norma de acuerdo a su interpretación más restrictiva, en contra de los principios de favorabilidad y de los estándares internacionales más garantistas.

Pero, de manera adicional, el sistema político colombiano se encuentra en el contexto de una política estatal de seguridad que informa todas las acciones de la fuerza pública y de las ramas del poder público frente a determinadas conductas que son consideradas como terroristas. Durante muchos mandatos presidenciales se emplearon políticas de ?seguridad nacional? que si bien no alcanzaron a las dictaduras de otros países del cono sur, si generaron restricciones importantes a las libertades civiles y al derecho a la vida. Por su parte, desde el año 2003, el presidente Álvaro Uribe Vélez propone una política de ?defensa y seguridad democrática? para atacar las amenazas del terrorismo, el negocio de las drogas ilícitas, las finanzas ilícitas, el tráfico de armas, municiones y explosivos, el secuestro y la extorsión, y el homicidio (Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, 2003: No. 36).

Esta política de Estado plantea la necesidad de que sus fundamentos sean aplicados en los planes de acción de la Fuerza Pública, los Ministerios y otras entidades del Gobierno. Estos son los sujetos a los que clásicamente se dirige una política de este tipo. No obstante, también considera que un destinatario específico es el aparato de justicia. La política de ?defensa y seguridad democrática? establece la creación de estructuras de apoyo interinstitucionales que faciliten el trabajo de las autoridades judiciales, de tal suerte que la Fuerza Pública, los organismos de investigación y las autoridades judiciales trabajen ?con una filosofía de equipo y no en una relación jerárquica?, de tal manera que los operativos que se lleven a cabo para recuperar y mantener el control del territorio, así como la ?judicialización de los culpables? sea ?exitosa? (Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, 2003: No. 66).

Además, señala que la acción efectiva de la justicia debe valerse de instrumentos que dependen del ?carácter de la amenaza. Donde el control territorial es débil, se hará énfasis en las acciones de la Fuerza Pública; donde el control del territorio no está amenazado (?) los organismos judiciales tendrán la iniciativa?. (Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, 2003: No. 17)

Estos lineamientos conceptuales constituyen un contexto peligroso para el aprovechamiento de espacios de indefinición normativa. El intérprete puede ser llevado a aplicar las normas existentes, ya no de manera autónoma, sino dentro de los parámetros brindados por la política de seguridad. En este caso, esto implicaría la ?actuación en equipo? de las autoridades judiciales, que amenaza seriamente la independencia y autonomía judicial, puesto que reta a los jueces e investigadores a la consecución de metas comunes con la Fuerza Pública, debilitando las funciones de control que debe cumplir. La política de defensa y seguridad democrática ha sido proyectada como una ?política integral de Estado, con líneas transversales de acción de aplicación nacional? (Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, 2003: No. 25).

Adicionalmente, el postulado según el cual los instrumentos estatales no se aplican de manera uniforme en el territorio, puede significar ir en desmedro de las garantías judiciales cuando se aplican medidas antiterroristas en aquellos territorios que se están retomando.

B. Riesgos que pueden generar las medidas antiterroristas

Aunque buena parte de las medidas antiterroristas adoptadas por el gobierno colombiano en los últimos años han generado un sinnúmero de abusos, no todos los abusos han operado de la misma forma. Las medidas antiterroristas han generado una gran variedad de efectos distintos. Dichos efectos pueden ser presentados a través de una tipología que combina dos variables: la normatividad que enuncia la medida y el contexto en el que es aplicado dicha normatividad. La idea general de la que parte esta tipología es que una medida no puede ser evaluada solo atendiendo a la literalidad de la norma que la enuncia, sino que es necesario complementar su análisis atendiendo al contexto en el cual es aplicada. En efecto, el análisis de una medida que se limita solo a la normatividad puede conducir a la aceptación de medidas que formalmente respetan los estándares internacionales pero que en la práctica conducen a prácticas autoritarias.

Teniendo en cuenta estas dos variables, es posible diferenciar entre tres tipos de riesgos en las medidas antiterroristas:

1) Un primer caso, donde las medidas son en si mismas desproporcionadas y violatorias de la normatividad internacional de derechos humanos en forma clara. Frente a este tipo de medidas es suficiente con constatar que la normatividad no supera los estándares internacionales para deducir de ella su ilegitimidad.

2) En el segundo caso, las medidas pueden expresar y servir de vehiculo hacia transformaciones autoritarias e incluso totalitarias del régimen político colombiano. En este caso el análisis de la norma, al igual que el caso anterior, es eminentemente normativo aunque también toma en cuenta las consecuencias que puede generar dicha medida en la práctica.

3) Finalmente, en un tercer caso, las medidas tomadas en abstracto, no parecen particularmente severas, cuando se las compara con medidas antiterroristas en otros países e incluso con democracias más consolidadas; sin embargo, se trata de medidas que abren espacios de indefinición normativa y de ausencia de controles que han alimentado graves abusos, dados ciertos rasgos de la cultura y las prácticas jurídicas en Colombia.

A continuación, ilustraré estos tres riesgos con ejemplos de medidas concretas tomadas por el gobierno colombiano en los últimos años con el fin de extraer algunas conclusiones finales.