Estado, Constitución y Geografía

El Estado no ha podido controlar todo el territorio, y este es el problema fundamental de Colombia. Este lúcido texto examina las raíces y las consecuencias del abandono histórico de la periferia, el intento de la Constitución del 91 para construir Estado en esas regiones y la necesidad de fortalecer en serio sus municipios.


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Más geografía que Estado

El Estado colombiano siempre ha tenido grandes problemas para imponerse en el territorio ubicado dentro de sus fronteras. A mediados del siglo XIX, Agustín Codazzi decía que el 75 por ciento del territorio estaba compuesto por baldíos de la Nación [1]. Por la misma época, Salvador Camacho, en sus Notas de Viaje estimaba que el Estado controlaba menos de la cuarta parte del territorio nacional [2].

¿Cuánto ha avanzado el Estado en la conquista de esos territorios? Mucho, desde luego; pero no lo suficiente. Nadie duda de que hoy en día una buena porción del territorio colombiano continua siendo una frontera abierta y no controlada institucionalmente. El ex vicepresidente Gustavo Bell lo dijo con claridad hace algunos años, cuando sostuvo que “Colombia tiene más geografía que Estado” [3].

El desfase entre geografía e instituciones trae consecuencias dramáticas para la seguridad y la protección de los derechos de las personas; consecuencias que, por lo demás, han marcado la vida política del país en la última década, como resultado de la ofensiva del Estado contra la guerrilla.

De otra parte, en Colombia existen aproximadamente 162 mil policías; solo 7 mil de ellos están dedicados a vigilar las zonas rurales. El campo no solo está desprotegido por la Policía, sino también por el derecho: de los 6 millones de hectáreas abandonadas por motivo del conflicto armado en las últimas dos décadas, se calcula que solo el 20 por ciento tiene títulos formales de propiedad.

Desdén por la periferia

El menosprecio de los colombianos por la periferia tiene muchas causas; entre ellas está lo accidentado de nuestra geografìa, el hecho de no haber tenido nunca una revolución social (como en México, por ejemplo), ni siquiera una reforma agraria, la dependencia respecto del café, entre otras.

Pero hay por lo menos dos causas culturales e históricas de largo aliento:

En primer lugar, la relación que los colombianos tenemos con el espacio geográfico está todavía anclada en una larga tradición señorial y feudal impuesta por los españoles durante la colonia. Esa tradición implicaba varias cosas:

una fuerte asociación entre propiedad de la tierra y prestigio social (para los españoles la posesión de tierras era una señal del honor, no una fuente de riqueza agrícola, como ocurrió en las colonias británicas);

una preferencia por la explotación de tipo extractivo de las riquezas, y

una visión del gobierno local basada en la delegación en cabeza de los notables del lugar (el conquistador español no se detenía en los territorios a los que llegaba sino que delegaba su poder en los notables locales y seguía su curso en busca de nuevas riquezas).

En segundo lugar, la manera como los colombianos vemos el espacio rural también tiene sus raíces en una vieja tradición europea (una vez más reproducida y acentuada en América) que opone la ciudad, civilizada y desarrollada, a las tierras rurales, salvajes, pobres y malignas.

Francisco José de Caldas (igual que, posteriormente, José María Samper y Luís López de Mesa) sostenía que el carácter de la gente estaba determinado por las condiciones atmosféricas del sitio en donde vivía y que solo en las laderas de las montañas, entre los nevados y las selvas, prosperaban la cultura y la modernidad. Estas ideas no se quedaron en el siglo XIX. Todavía se recuerdan las palabras de Laureano Gómez cuando dijo que esta parte del mundo, en donde faltan las estaciones tanto como los grandes hombres, nada grande ha producido. No es de extrañar además que, como lo explica Alfonso Múnera, tales ideas hayan influido sobre la construcción de una identidad nacional fundada en valores andinos, localizados en Bogotá, Medellín y Cali, en la cual siempre se vio con recelo lo que sucedía en las tierras bajas y cálidas de la periferia [4].

Territorialidad de la ley

De otra parte, la marginalidad cultural de la periferia fue refrendada por las ficciones del derecho sobre el territorio. Los Estados europeos se crearon cuando lograron cerrar sus fronteras y, de esta manera, impidieron que los delincuentes las cruzaran a su antojo; así se consiguió una cierta coincidencia entre derecho y geografía. Esta coincidencia se expresa en el célebre principio jurídico de la territorialidad de la ley, según el cual el derecho se aplica a todo el territorio nacional, sin distinciones de grado, intensidad o geografía. La ley es como la luz de una lámpara que se esparce de manera homogénea sobre la superficie del territorio nacional, igual en el centro que en su periferia. La idea de territorialidad de la ley está íntimamente conectada con la de soberanía. El poder soberano, expresado a través de la ley, se ejerce sobre todos los rincones del territorio nacional sin distinción alguna.

El problema es que estas ideas (válidas en el contexto europeo) no tenían una correspondencia fáctica en América Latina; son ficciones. La territorialidad de la ley tiene un carácter más simbólico que real y más político que instrumental. La ficción de la territorialidad de la ley, en unión con la delegación del poder político, hicieron de Colombia un país supuestamente soberano, pero realmente concebido y manejado desde las laderas de los Andes y con una capacidad muy limitada para imponer orden, seguridad y derechos en todo el territorio nacional.

Periferia abandonada

A continuación se presentan algunos mapas que muestran cómo, a pesar de los avances logrados, la situación de abandono de la periferia sigue más o menos igual a como era hace un siglo.

El siguiente mapa, elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi sobre la base de datos del Departamento Nacional de Planeación, muestra el índice de desempeño integral de los municipios para el año 2007.

Como puede verse, los municipios con mejor desempeño institucional se encuentran en el centro del país, principalmente en las zonas andinas. Los municipios con altos ingresos de regalías también han mejorado su desempeño, pero no tanto por la mejora en la cobertura de servicios públicos, sino por algunos indicadores fiscales (justamente gracias a las abundantes regalías).

Mapas muy parecidos a este se obtienen cuando se presentan datos sobre desplazamiento forzado, mortalidad infantil, cultivos ilícitos, dependencia de las transferencias del nivel central, entre otros.

A continuación presentamos un mapa que muestra las salidas del sistema penal (sentencias, preacuerdos, etc.) por cada 100.000 habitantes. La tendencia es la misma: es en el centro en donde el sistema de justicia tiene mayor presencia.

Colombia casi siempre ha tenido gobernantes andinos, que poco se han preocupado por llevar el Estado a las planicies y a las selvas tropicales. Las élites capitalinas se han limitado a delegar el poder del Estado en los párrocos y los notables locales, primero, y en los políticos y en los terratenientes, después.

Proyecto del 91

Todo esto funcionó más o menos bien hasta hace unos 25 años, cuando la gran riqueza del país empezó a cambiar de geografía y fue pasando de las laderas de las cordilleras, en donde se siembra café y otros productos agrícolas, a las tierras bajas, selváticas y costeras, en donde se cultiva coca, se extrae petróleo y se explotan minas de oro y carbón.

Los constituyentes de 1991 quisieron institucionalizar la periferia del país y lo hicieron fortaleciendo al municipio, creando una descentralización vigorosa y unos mecanismos de participación ciudadana amplios, todo ello bajo la ilusión de que la democracia y la participación popular traerían consigo la fortaleza institucional.

Eso ocurrió en algunas ciudades como Bogotá y Medellín, pero en buena parte de la periferia sucedió justo lo contrario: con la llegada de las nuevas riquezas a las tierras bajas, actores armados de todo tipo aprovecharon la ocasión para apoderarse de las instituciones municipales y desviar los recursos públicos hacia sus propias arcas.

En materia fiscal y administrativa los resultados de la descentralización también han sido dispares: los municipios periféricos tienden a ser más dependientes de las transferencias del Sistema General de Participación (SGP) y los logros en cobertura se han caracterizado por una convergencia cuantitativa -las tasas de salud y educación han aumentado considerablemente- pero no cualitativa -las diferencias en la calidad de la prestación de esos servicios son muy grandes-.

Municipios fuertes para la periferia

¿Cómo salir de esa combinación explosiva entre municipios débiles, por un lado, y una organización territorial descentralizada, por el otro, en municipios dominados por poderes ilegales, en donde llega el dinero a chorros?

Hace veinte años la Constitución de 1991 tenía el propósito de institucionalizar la periferia a través del fortalecimiento de la participación democrática local. Hoy sabemos que eso es necesario pero no es suficiente; por eso, para responder a la pregunta anterior, creemos que ante todo hay que crear las condiciones institucionales necesarias (seguridad ciudadana, justicia, vigilancia de organismos de control, supremacía del Estado sobre las demás fuerzas locales, etc.) para que la descentralización, plasmada en la Constitución del 91, sea una realidad y prospere.

Si se tiene en cuenta que los grandes problemas que afronta el país -narcotráfico, violencia e inequidad social- están fuertemente vinculados con la distribución del espacio territorial, parece evidente que la solución a estos problemas depende, en buena medida, de que, en las zonas bajas y cálidas del país, exista un poder municipal fuerte, legal y democrático al mismo tiempo. Mientras tengamos más geografía que Constitución, parafraseando lo dicho por Gustavo Bell, será muy difícil resolver esos problemas.

De interés:

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