Se alaba -o se critica- al Congreso por la “exuberancia” de la legislatura anterior. Un examen riguroso tiende a probar que el número de leyes aprobadas no fue tan extraordinario, que muchas de ellas se ocuparon de temas decisivos y que el valor agregado por el trabajo parlamentario es significativo.

Un debate interesante
El pasado domingo, en su columna de El Espectador, Alejandro Gaviria puso en duda el balance que hicieron el Gobierno y algunos congresistas sobre la pasada legislatura y en el cual destacaron el gran número de leyes aprobadas. Gaviria, que da como un hecho el aumento en la producción legislativa del Congreso, hizo dos planteamientos interesantes:

Primero, que el éxito del Congreso no debe medirse por la cantidad de leyes, sino más bien por la calidad tanto de los debates que promueve como de las leyes que aprueba. Sobre este punto puso el ejemplo de la salud: “el debate más importante sobre el sistema de salud tuvo lugar este semestre no en el Capitolio, sino en el Palacio de Justicia, en la sede de la Corte Constitucional”.

En segundo lugar dijo que esta eficiencia legislativa es un síntoma de debilidad del Congreso: “si las cosas siguen como van, el Congreso podría convertirse en un simple notario del Gobierno”, es decir, va en camino de perder su protagonismo terminará poniéndole el rótulo de “ley” a lo que quiera el gobierno.

Las preocupaciones del columnista son legítimas. Por eso mismo debemos preguntamos si existe evidencia de un aumento inusitado en la producción de leyes – por iniciativa del gobierno la gran mayoría ellas-, si es extraordinario y si es inconveniente.

No muchas leyes

No es del todo cierto que durante la legislatura 2010-2011 el Congreso haya aprobado más leyes que en legislaturas anteriores [1]. De acuerdo con información recogida por Congreso Visible, de los 433 proyectos radicados, sólo fueron aprobadas en último debate 34 leyes: el 7,9 por ciento del total [2].

Esta cifra sólo es mayor que la de la legislatura 2009-2010, cuando se aprobaron apenas 9 leyes. Pero resulta inferior con respecto a otros períodos recientes: en 2008-2009 se aprobaron 45 leyes, en 2007-2008, 93, y en 2006-2007 también 93.

Pero sí mucho gobierno

Lo que sí es cierto fue el protagonismo del Ejecutivo en impulsar y orientar el trabajo del Congreso, definiendo así la agenda legislativa. Por ejemplo,

En la primera legislatura del pasado cuatrienio, el Congreso aprobó el 8 por ciento de los proyectos presentados por los mismos congresistas y el 26 por ciento de los proyectos presentados por el Gobierno.

En contraste, durante la legislatura que terminó el pasado 20 de junio, la tasa de aprobación de los proyectos de los congresistas fue sólo de ¡2 por ciento! y la de los proyectos del Gobierno de 35 por ciento.

De los 433 proyectos radicados, sólo el 15 por ciento fueron presentados por el Gobierno, pero el 68 por ciento de las leyes aprobadas fueron iniciativas suyas.

En resumen, el Gobierno marcó el rumbo de la actividad legislativa.

Control e ideas innovadoras

Sin embargo, es importante señalar que el protagonismo del Congreso no debe medirse sólo a partir de cuántos proyectos de iniciativa parlamentaria fueron presentados y aprobados. Por eso vale destacar la tarea de control político que cumplió el Parlamento durante esta legislatura: mientras en el cuatrienio anterior se hicieron en promedio 152,5 citaciones por cada legislatura, en ésta se hicieron 276.

Además, el papel del Congreso fue muy importante en la discusión de algunos proyectos clave. Por ejemplo, la ley de víctimas sufrió cambios sustanciales a lo largo de su trámite y el proyecto de sostenibilidad fiscal fue transformado profundamente en el Congreso, donde este concepto pasó de ser un derecho a ser un criterio interpretativo.

Puede afirmarse pues, que la emoción y la preocupación que deja la legislatura está más relacionada con el impacto político y mediático de los temas discutidos que con el número de leyes aprobadas.

No es una novedad

Es cierto que el gobierno Santos logró imponer la agenda del Congreso. Mientras que en 2006-2007 a Uribe le aprobaron 13 proyectos de ley, a Santos le aprobaron 21, incluyendo tres reformas constitucionales y una ley estatutaria.

Pero esto no quiere decir que nunca antes el Ejecutivo había tenido tal grado de protagonismo. De hecho, un rasgo distintivo de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo colombianos es el rol protagónico del gobierno.

No es un asunto coyuntural que se explique sólo por la llamada “Unidad Nacional”; es un asunto estructural derivado del diseño institucional colombiano, de nuestro régimen presidencialista específicamente. Aunque el poder del Ejecutivo se redujo con la Constitución de 1991, sus poderes legislativos han seguido siendo considerablemente amplios [3].

En 2003, al final de la primera legislatura de Uribe, existió una sensación similar a la que tenemos hoy sobre la “eficiencia” del Congreso. En ese momento el mismísimo Fernando Londoño, entonces ministro del Interior, calificó al Congreso como “admirable” por haber aprobado una reforma pensional, una laboral y el proyecto de referendo de 2003, entre otras leyes clave.

Por lo demás, los datos de Congreso Visible también muestran que el éxito del Ejecutivo en lograr la aprobación de sus leyes es algo común. El promedio de la tasa de aprobación de los proyectos del Ejecutivo en el Congreso durante el cuatrienio 2006-2010 fue de 42,5 por ciento, superior incluso al de esta legislatura que terminó con un 35 por ciento de “éxito”.

Además, esta tasa es notablemente inferior a la de otros regímenes presidenciales latinoamericanos: entre 70 y 75 por ciento de promedio según Congreso Visible.

En síntesis: el protagonismo del Ejecutivo colombiano en la tarea legislativa no es una novedad y es incluso inferior al de otros países de la región.

En realidad, el papel destacado del gobierno en la actividad legislativa es apenas lógico. En muchos casos solo el Ejecutivo cuenta con las herramientas técnicas y el personal calificado necesarios para diagnosticar con precisión problemas complejos de política pública y para formular propuestas de solución.

Además, frecuentemente los proyectos de ley presentados por los congresistas son iniciativas individuales, que por lo regular están condenadas a naufragar prontamente en su trámite por el Congreso.

La calidad importa

¿Es conveniente que el Congreso produzca muchas leyes? ¿Qué tan conveniente es que el Ejecutivo tenga tanto protagonismo en la definición de su agenda? ¿Es este protagonismo del ejecutivo un síntoma de debilidad del Congreso?

Tiene razón Alejandro Gaviria en preguntarse por la calidad de algunas leyes aprobadas. El caso de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) es ilustrativo. Cuando fue aprobada en el Congreso, el ministro Vargas Lleras sostuvo que, por fin, “después de veinte años el país iba a contar con una ley de ordenamiento territorial”. Pero aunque el gobierno la ha presentado como “histórica”, la ley fue duramente criticada justamente por no resolver los problemas históricos que habría de afrontar: la creación de regiones y la definición de competencias entre los diferentes niveles territoriales en materias no reguladas, tal como lo presenta Alberto Maldonado en un análisis reciente de Razón Pública [4]

No basta con aprobar leyes y leyes: se necesita que ellas respondan a los problemas y a las necesidades para los cuales fueron pensadas.

Leyes rutinarias y leyes importantes

Sin embargo, tampoco debe llevarse al extremo la crítica a la eficiencia legislativa y al apoyo del Congreso a los proyectos del Gobierno. La observación detallada de las leyes expedidas regularmente permite ver que un buen número de ellas tratan sobre la aprobación de tratados internacionales. Otras leyes se refieren a honores o conmemoraciones, o incluyen reformas menores a los códigos o leyes vigentes.

Pero lo que sí distinguió la tarea del Congreso en la legislatura que terminó en junio pasado es haber expedido leyes fundamentales para fijar el nuevo rumbo del país. Ahí están como ejemplos:
la ley de víctimas,
la reforma constitucional a las regalías,
Plan Nacional de Desarrollo
la reforma electoral,
el estatuto anticorrupción.

¿Cómo se puede criticar al Congreso por aprobar las bases normativas para hacer viables los cambios políticos que pretende introducir el nuevo gobierno, al que respalda una gran mayoría de parlamentarios?

Un balance ecuánime

En el mismo sentido es importante señalar lo conveniente que resulta para el Ejecutivo poder contar con ese confortable respaldo en el Congreso, especialmente durante los primeros años del periodo presidencial, cuando el gobierno debe impulsar las reformas fundamentales para cumplir su programa.

Y, finalmente, es preciso matizar otro planteamiento: un Congreso que aprueba muchos proyectos del Ejecutivo no necesariamente muestra síntomas de debilidad. En ese punto cabe reiterar el importante papel desempeñado por el Congreso en esta legislatura en la discusión, modificación, y mejoramiento en algunos casos, de muchos proyectos gubernamentales.

De la legislatura 2010-2011 quedó la sensación de un amplio dominio del Ejecutivo sobre el Congreso, lo que explicaría que éste haya aprobado una cantidad tan significativa de proyectos de iniciativa gubernamental.

Un examen más riguroso de la evidencia disponible nos permite afirmar que esta percepción es parcialmente cierta, y que de todas maneras no resulta una novedad tan extraordinaria frente a años anteriores.

En todo caso, esas percepciones son muy importantes porque incentivan la evaluación del desempeño del Congreso. Sin embargo, ésta debe trascender el impacto mediático de los proyectos tramitados o de las intimidades de la mecánica parlamentaria, para concentrarse en la importancia de las leyes aprobadas y en la calidad de los debates, tanto en la discusión de los proyectos como en el control político al gobierno.