El fenómeno de los falsos testigos pone en evidencia graves fallas de gestión en la Fiscalía y en el Consejo Superior de la Judicatura: decisiones que se toman a ojo, falta de pruebas técnicas, de investigación dirigida y de visión estratégica.

Problema de gestión

Los escándalos de falsos testigos en los procesos contra el estudiante universitario Carlos Cárdenas o contra el ex diputado Sigifredo López son muestras protuberantes de las fallas en el sistema de justicia penal, cuya eficacia depende casi por entero de los testimonios, lo cual dificulta que éstos puedan ser cotejados con otros medios probatorios.

Desde el Centro de Estudios de Derecho, Sociedad y Justicia (Dejusticia) hemos venido evaluando el proceso de investigación y de judicialización por delitos de alto impacto, como las graves violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario (DIH), los delitos contra trabajadores sindicalizados, el desplazamiento forzado y el homicidio doloso.

Las conclusiones de estos varios estudios son consistentes e indican que existen múltiples factores de impunidad que actúan simultáneamente, incluyendo:

Algunos problemas normativos, sobre todo por la coexistencia de regímenes procesales y por la interpretación de algunas leyes;
Factores referentes al contexto socio-económico y político de algunas regiones del país, que pueden conducir, por ejemplo, a que las autoridades sean capturadas por parte de organizaciones criminales.
Pero, primordialmente, la mala gestión de la política de persecución penal.
Salvo algunos esfuerzos que están en fase de formulación o que se están poniendo en marcha, la política criminal en general — y específicamente la Fiscalía General de la Nación — han carecido de una dirección estratégica, que permita tomar decisiones sobre la base del análisis y la gerencia pública.
Decisiones a ojo

Las decisiones en esta materia usualmente no se fundamentan en evidencia empírica. Una cultura donde los datos no importan y la falta de cifras confiables para tomar decisiones se palpan en toda la rama y sobre todo en el Consejo Superior de la Judicatura.

Los diagnósticos se basan entonces en la intuición del funcionario de turno o en la experiencia parcial y limitada de algunos operadores judiciales. La adopción y ejecución de procesos o programas no están acompañadas por la medición de resultados o evaluaciones imparciales. Por esa razón, no se sabe con precisión cuál ha sido el impacto de reformas tan importantes como el sistema acusatorio o el sistema de responsabilidad penal de adolescentes.

Igualmente, el funcionamiento mismo de los organismos judiciales carece de una supervisión adecuada — lo que también ocurre menos en la Fiscalía que en el Consejo Superior de la Judicatura—.

Falta de un enfoque analítico

Los responsables de la persecución penal también han ignorado una herramienta básica de política: la “focalización” o concentración de los esfuerzos en las áreas o aspectos más críticos.

En otros países, las autoridades penales utilizan criterios de “priorización” – es decir, reglas sobre qué atender primero o dónde tener una respuesta más vigorosa, usualmente con base en criterios como la gravedad de los delitos, o la probabilidad de éxito en su persecución.

Pero hasta hace unos meses — cuando una directiva de la Fiscalía estableció algunos criterios de priorización — sencillamente no existían estándares para decidir a qué fenómenos criminales se les asignaba un mayor esfuerzo.

Mientras esta directiva no se aplique, la escogencia de prioridades dependerá de una combinación de factores tales como el libre criterio de algunos funcionarios — buenos, no tan buenos y francamente malos—, las vicisitudes coyunturales de la política, o simplemente del azar.

No sorprende entonces que, de acuerdo con los análisis de Dejusticia, la mayoría de los resultados obtenidos se refieran a delitos fáciles — como decir el porte de estupefacientes o algunos tipos de hurtos — cuyos autores suelen ser capturados in fraganti, pero que no afectan gravemente a las víctimas o hacen menos daño social que los delitos de mayor impacto.

Además de focalizar los esfuerzos, se necesita que el aparato de justicia actúe de manera sistémica, es decir, que agrupe y analice los procesos de acuerdo con patrones tales como la situación de criminalidad, el sospechoso, el tipo de víctima, la organización criminal involucrada, el momento de ocurrencia, el área geográfica, o el modo de operación.

Este enfoque permitiría lograr economías de escala en la investigación de fenómenos criminales y aumentaría su eficacia al disponer de más y de mejor información que aquella que existe para el caso individual.

Sin embargo, salvo raras excepciones, la Fiscalía aborda los casos de manera individual, a medida que van llegando los incidentes, sin que sistemas institucionales y bases de datos permitan compartir la información de manera sistemática.

Es posible que esto cambie en un futuro cercano, pues una de las iniciativas del actual Fiscal es conformar una unidad de contexto que aplique este enfoque. Dicha unidad ya cuenta con recursos significativos y está constituida por personal idóneo.

Poca capacidad de gestión de la Fiscalía

La forma como en el pasado se han tomado las decisiones en la cúpula de la Fiscalía revela hasta qué punto ha hecho falta una auténtica política. Con frecuencia las decisiones han respondido más a la formalidad jurídica que a la simple lógica.

Por ejemplo, durante un par de años, una sola unidad estuvo encargada de la persecución penal de los delitos de secuestro y desplazamiento forzado. Aunque la naturaleza de estos delitos, su lógica intrínseca, los posibles perpetradores y las necesidades investigativas son completamente diferentes, su agrupamiento se justificaba porque ambos aparecen… en un mismo título del Código Penal.

Lo mismo sucede con la distribución de funciones, que puede responder a un raciocinio formal y burocrático heredado con el tiempo, por inercia.

En un estudio reciente de Dejusticia constatamos que para atender los homicidios en las grandes ciudades hoy funcionan siete grupos distintos que intervienen en momentos diferentes — sin contar a los jueces ni a quienes reciben la denuncia inicial — que trabajan de modo descoordinado y sin una cabeza que guíe los esfuerzos.

El estudio concluye que estas labores podrían realizarse con solo cuatro grupos, de manera que la responsabilidad de la investigación sea clara y disminuya el riesgo de pérdida de información entre una etapa y la siguiente.

Investigaciones inconclusas

La dependencia excesiva de los testimonios también resulta de fallas en la investigación, que constituyen el mayor cuello de botella para los procesos. Los datos de la Fiscalía muestran que, entre 2005 y 2012, 92 de cada 100 casos que ingresaron al sistema acusatorio no superaron la etapa inicial donde se intenta vincular a un sospechoso.

Esta tasa es de 90 por ciento para homicidios;
98 por ciento para delitos contra el DIH — excluyendo homicidios contra persona protegida— ;
95 por ciento para el acceso carnal violento;
95 por ciento para el terrorismo;
99 por ciento para las amenazas.
Estos resultados contrastan vivamente con 63 por ciento para casos de estupefacientes y 57 por ciento para el porte de armas.

El uso escaso de la prueba técnica fue identificado como una razón básica del poco éxito al investigar los delitos complejos. La policía judicial utiliza muy pocas bases de datos y casi no analiza la evidencia física. Esto puede deberse a falta de idoneidad o de capacitación de los investigadores, pero también a una mala gestión de recursos técnicos, como decir sistemas de información, herramientas para la recolección y el análisis de materiales, fluidos y fibras, y laboratorios.

Por último, los estudios también muestran que los funcionarios usualmente decretan la obtención de un conjunto de pruebas rutinario, sin conexión lógica con los objetivos de la investigación penal.

Por el contrario, las buenas prácticas en otros países indican que la investigación debe seguir un eje estratégico, que parte de una conceptualización de lo que sucedió y que sigue un plan de consecución de evidencia.

La ley procesal colombiana exige que los funcionarios desarrollen un programa metodológico para investigar. Pero esta obligación se ha convertido en una formalidad que en realidad no le imprime racionalidad a la búsqueda de la evidencia.

Diferentes diagnósticos acerca del sistema penal coinciden en criticar el sistema acusatorio o en reprochar la insuficiencia de recursos. Pero mientras no se modernice la gestión de la política penal, los resultados no van a mejorar, así se tengan diferentes regímenes procesales o se aumenten significativamente los recursos invertidos. Aunque en el presente la Fiscalía está haciendo un esfuerzo al respecto, es muy pronto para hablar de resultados.

Tal vez lo más importante que puede hacerse ahora mismo es que los abogados permitan que se abra el debate sobre la gestión de la política criminal.