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La reforma político-judicial de Santos

Javier Eduardo Revelo Rebolledo
julio 28, 2014

Publicado en: Caja de herramientas

El domingo pasado el presidente Santos instaló las sesiones del Congreso y dijo que la “reforma de equilibrio de poderes” sería prioritaria.

 

Pero el presidente también mencionó otros temas. Habló del poder de nominación de las Altas Cortes, del voto preferente, de la representación regional en el Senado y de las funciones de los órganos de control. Se equivoca el gobierno al presentar el proyecto como una reforma de equilibrio de poderes cuando en realidad es una ambiciosa reforma político-judicial.

Aquí analizo las propuestas mencionadas teniendo en cuenta la composición del Congreso. Me baso en el discurso presidencial porque ni el proyecto ni la exposición de motivos se conocen todavía. En muchos temas el discurso presidencial genera más preguntas que respuestas.

1. El potencial de una coalición debilitada

En general será mucho más difícil que el Congreso apruebe las propuestas del gobierno porque la coalición se redujo del 87% al 54% en la Cámara de Representantes y del 82% al 46% en el Senado (ver tabla). El desafío es aún mayor si se tiene en cuenta que las reformas constitucionales deben ser aprobadas por la mayoría de los integrantes de cada cámara, al menos en los últimos cuatro debates.

A pesar de esta dificultad, la aprobación de profundas reformas políticas no es imposible. De hecho, podríamos estar ante una oportunidad histórica para generar acuerdos sobre lo fundamental. Se podrían dar alianzas entre partidos que en otro momento o sobre otros temas serían impensables. Tenemos un Presidente y una coalición que se sienten culpables por haber usado la tan criticada reelección; un ex Presidente que sintió en carne propia la desigualdad de competir con un presidente-candidato; un partido opositor de izquierda que constantemente reclama garantías; y unas guerrillas que piden reformas políticas para dejar las armas. Esto, sin contar a la Alianza Verde y el Partido Conservador que aún no se sabe a qué juegan.

La coalición entonces llega debilitada. La principal diferencia es que ahora tendrá que convencer a los otros partidos. Esto en política se logra con prebendas o con ideas. Esperemos que el gobierno se olvide de los cupos indicativos y que en su lugar promueva un debate serio.

2. El discurso presidencial sobre la reforma político-judicial

Esta sección analiza en líneas generales los temas que mencionó el Presidente Santos en el tema de reforma político-judicial.

El equilibrio de poderes

El gobierno propondrá la eliminación de la reelección y la ampliación del periodo presidencial a 5 o 6 años para fortalecer el sistema de pesos y contrapesos. La racionalidad implícita de la propuesta parece sencilla: el “articulito” que generó tantos problemas deberá ser eliminado.

El problema es que esta propuesta nos podría liberar de la reelección como figura constitucional, pero no como agenda permanente y desgastante de la política colombiana. El debate sobre la reelección presidencial ya nos ha desgastado mucho, para que la discusión quede abierta. Si no se logra un acuerdo amplio entre gobierno y oposición, nada nos garantiza que el siguiente presidente no busque reformar la Constitución para hacerse reelegir. Al parecer en el CD no están convencidos con la propuesta y ese es un gran problema para el futuro.

Si bien el gobierno propone la eliminación de la reelección, lo cuál puede ser conveniente, no debemos olvidar que el sistema de pesos y contrapesos también puede ser fortalecido manteniendo la reelección. Es preferible mantener la reelección y hacer un ajuste más estructural del sistema de pesos y contrapesos, si esta es la opción que genera un consenso más amplio. Por esta razón, es necesario que el gobierno y los partidos encaren el debate con más pragmatismo que dogmatismo porque esta podría ser una oportunidad histórica para superar definitivamente estas discusiones sobre las reglas de juego más básicas.

Las listas cerradas

Al parecer el Presidente propondrá que los partidos se presenten a las elecciones de corporaciones públicas mediante listas cerradas. Esto implica necesariamente eliminar el voto preferente, el cuál ha permitido que los votantes alteren el orden de las listas. Si bien la reforma es necesaria para el fortalecimiento de los partidos, se debería promover su democratización interna para que las listas sean incluyentes.

Más preguntas que respuestas

¿Quién nominará a los altos funcionarios? El Presidente buscará eliminar el poder de nominación de las Altas Cortes. Lo que no dijo el Presidente es que éstas participan en la nominación y/o nombramiento de sí mismas, del Fiscal, del Procurador, del Registrador, del Contralor y del Auditor. ¿Quién se quedará con todo este poder? El debate es complicado porque, a pesar de todos los problemas, la participación de las Cortes evitó, en su momento, que Uribe cooptara a los directores de todas las instituciones del Estado.
¿Cómo se garantizará la representación de las regiones en el Senado? Santos planteó que era necesario revisar la circunscripción nacional del Senado para garantizar la representación de todos los departamentos. Esta propuesta debe ser estudiada con cuidado por dos razones.
Primero, porque podría afectar a la oposición y beneficiar a la coalición. La razón es simple: es posible que las tendencias actuales de representación en el Senado y la Cámara se reproduzcan en el nuevo diseño. La tendencia general es que a la oposición le va mejor en el Senado y a la coalición en la Cámara (ver tabla). Los resultados del CD y el Partido Liberal son ejemplos extremos de esta tendencia. El CD obtuvo el 19% del Senado y tan sólo el 12% de la Cámara. Lo opuesto ocurre con los liberales, quienes ganaron el 16% del Senado y el 23% de la Cámara. Esta propuesta entonces podría afectar mucho más que la representación regional.

En segundo lugar, porque va en contravía de la lógica que tenían los constituyentes de 1991, quienes diseñaron dos cámaras precisamente para garantizar una representación equilibrada de los intereses regionales y nacionales. Mientras que los senadores pueden ser elegidos con votos de todos los departamentos, los representantes a la Cámara deben ser elegidos con votos de un departamento específico. El problema es que los resultados han sido muy pobres: si bien en el papel la representación en el Senado es nacional, en la práctica es mayoritariamente regional.

Por culpa de estos resultados, los departamentos menos poblados del país se han sentido excluidos y con razón. Pero este hecho no es suficiente para abandonar la circunscripción nacional. En lugar de darle senadores a los departamentos que no los tienen, deberíamos idear mecanismos novedosos para impedir que muchos senadores concentren sus votos en un sólo departamento. Se podría, por ejemplo, establecer unos porcentajes máximos de concentración electoral por departamento. Esta propuesta podría atender el clamor de los departamentos excluidos, sin abandonar la circunscripción nacional.

¿En qué consiste la revisión de las funciones de los órganos de control? El debate sobre las funciones de los órganos de control sin duda es necesario porque hay muchas funciones redundantes y porque, al menos en el caso Procurador, se han presentado abusos de poder. Esta podría ser la oportunidad para debatir si queremos mantener o no a la Procuraduría.
El gran ausente: la reforma de la organización electoral

Al parecer la reforma político-judicial de Santos no incluirá a la organización electoral. Esto es lamentable porque la politización del Consejo Nacional Electoral (CNE) ha sido un obstáculo para garantizar la transparencia e imparcialidad de las contiendas electorales. Todo se quedará en el papel si no se crea una institucionalidad electoral independiente de los partidos. Como Juan Jaramillo lo propuso hace unos años, es necesario suprimir el CNE, y concentrar las funciones administrativas en la Registraduría, y las judiciales en un órgano judicial autónomo.

***

El discurso presidencial del 20 de julio permite anticipar que el Gobierno tiene en mente una ambiciosa reforma político-judicial que va mucho más allá del equilibrio de poderes. Si bien es cierto que la coalición llega debilitada, también es cierto que en este tema se podrían dar alianzas impensables. Para que esto ocurra, sin embargo, el gobierno, la coalición, la oposición y los independientes tienen el desafío enorme de asumir el debate con respeto, seriedad y pragmatismo.

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