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Ley de víctimas, ¿a la segunda va la vencida?

Nelson Camilo Sánchez León, Rodrigo Uprimny Yepes
septiembre 12, 2010

Publicado en: Razón Pública

Los tres grandes argumentos contra la ley de víctimas en realidad no son sino pretextos para negarse a un acto de justicia. ¿Hará el nuevo gobierno lo que no quiso hacer su antecesor?

 

Los tres grandes argumentos contra la ley de víctimas en realidad no son sino pretextos para negarse a un acto de justicia. ¿Hará el nuevo gobierno lo que no quiso hacer su antecesor?

El no de Uribe

A mediados de 2009, por orden del gobierno Uribe, el Congreso de la República archivó el proyecto de ley sobre estatuto de víctimas. El fracaso cayó como un baldado de agua fría sobre los millones de personas que han sufrido de manera estoica los estragos del conflicto armado. También decepcionó a los movimientos sociales que apoyan las reivindicaciones, a algunos partidos políticos, a la comunidad internacional, y a un sector −minoritario, pero importante− de la sociedad que le había seguido la pista.

Ocurrió de esa manera porque un estatuto sobre las víctimas puede ser un instrumento útil para avanzar en la protección de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de todas aquellas personas que han visto su dignidad y sus derechos afectados por el conflicto armado.

Tres asuntos polémicos

Hoy el gobierno Santos afirma que una de sus propuestas estrella será una “ley de víctimas”. El sólo hecho de que la iniciativa venga del Ejecutivo es una muestra evidente del cambio de actitudes entre un gobierno y otro. Pero eso no asegura, de un lado, que la iniciativa llegue a convertirse en una medida concreta, y por otro, que llene las expectativas de la totalidad de víctimas del conflicto.

Por ahora no se conoce el articulado oficial, pues el gobierno – en parte para evitar lo que sucedió hace dos años− decidió sondear la iniciativa con los partidos políticos antes de hacer una presentación pública. Sin embargo, por las notas de prensa y por la información de los mentideros políticos se conoce que hay tres puntos de debate importante entre los partidos liberal y conservador. Los tres temas son:

– La inclusión o no de víctimas de actos cometidos por agentes del Estado;

– El costo fiscal global de las medidas de atención y reparación; y

– La coherencia entre las medidas de reparación de la ley de víctimas y la propuesta de mecanismos de restitución de la ley de tierras.

Agentes del Estado

El Partido Conservador ha revivido la principal obsesión del gobierno Uribe en la materia. Esa colectividad sostiene que la ley no puede tener mecanismos administrativos de reparación para las víctimas que aleguen haber sido violentadas por agentes del Estado, porque se estaría atentando contra la presunción de buena fe y legitimidad de las acciones de los funcionarios –principalmente de los miembros de la fuerza pública– y se reconocería una falla que abriría una inmensa puerta para que esas víctimas demandaran al Estado. Por eso dice que éste sólo puede reparar a las víctimas cuando haya una sentencia judicial en firme.

Dicha posición generaría una terrible discriminación entre las víctimas. En efecto haría que a unas se les facilitara el camino hacia su reparación −a través de vías más expeditas– mientras que a otras se les obligaría a acudir a instancias judiciales. Además, es una contradicción frente a lo que quiere el proyecto, no otra cosa que establecer mecanismos accesibles para que las víctimas reclamen sus derechos.

Razones para no discriminar

Los argumentos centrales del Partido Conservador son deleznables por tres razones principales:

En primer lugar, la normatividad internacional de los derechos humanos –que ha sido acogida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional– es enfática a la hora de afirmar que debe reconocerse la condición de víctima por el sólo hecho de la violación, independientemente del estatus o la filiación del victimario. El reconocimiento de esa calidad no puede esperar hasta que el Estado haya aclarado judicialmente la responsabilidad penal de los autores.
En segundo lugar, existe una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado que le genera la obligación de reparar, y la culpabilidad individual de los agentes comprometidos en los hechos. El Estado desarrolla una política de reparaciones no porque algunos de sus funcionarios hayan transgredido la ley sino por su falla generalizada en proteger los derechos de las personas y por no tener un sistema judicial efectivo y rápido para esclarecer cada una de estas violaciones. A eso es a lo que los expertos en derecho internacional denominan “incumplimiento del deber de garantizar los derechos humanos”. Una cuestión totalmente distinta es la de la responsabilidad individual –penal o civil– de la persona que obró en contra de la ley y cometió las violaciones. La responsabilidad del Estado no interfiere para nada en la fijación de otras responsabilidades.
En tercer lugar el temor de que la reparación administrativa se convierta en un boleto de entrada a una condena automática contra el Estado no es del todo insalvable. El Estado puede hacer explícito en la propia ley que el otorgamiento de medidas de reparación por vía administrativa no es un reconocimiento de su responsabilidad objetiva ni tampoco de la responsabilidad penal de sus agentes. De hecho, la propuesta tiene una norma en ese sentido que señala: “El reconocimiento de la reparación e indemnización administrativa de que trata esta ley, no implica reconocimiento de la responsabilidad del Estado derivada del daño antijurídico imputable a éste en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para el Estado o sus agentes”. Esto demuestra que el temor conservador es infundado y que es más bien una excusa para oponerse al proyecto.
¿Vena rota?

La otra gran preocupación del Partido Conservador es que la ley de víctimas se convierta en una especie de “vena rota” para los recursos del Estado.

Los conservadores desempolvaron unas cifras que a mano alzada y con muy poca sustentación publicó la Casa de Nariño en 2009 para justificar el hundimiento del proyecto anterior. En ese entonces, el gobierno emitió en un mismo día varios comunicados de prensa en donde estimó que el monto de inversión para cubrir la ley de víctimas iba de 72 a 82 billones de pesos. Ninguno de estos valores fue suficientemente sustentado.

Como cualquier política pública, la de atención y reparación a las víctimas cuesta dinero, pero es una obligación que debemos asumir como sociedad. Esperemos que el debate democrático en el Congreso sea distinto del anterior y que a partir de un estudio serio sobre el impacto fiscal de las medidas –que sea elaborado por los órganos técnicos del gobierno−, se acuerden las medidas y los alcances el Estado deba asumir.

Por ahora, los presupuestos que se han esbozado no son nada confiables. Tampoco tienen en cuenta que hay varias medidas que aligerarían la carga de financiación pública del programa de reparaciones. Por ejemplo, que la política de restitución –que al parecer es el corazón de la estrategia de reparaciones− se basa en el traslado de los títulos de los victimarios a los legítimos derechohabientes, lo cual no quiere decir que el Estado tenga que adquirir y entregar dichos bienes. Además, el programa de reparaciones puede desarrollarse de manera gradual, con lo cual se puede asegurar un esfuerzo financiero responsable por parte del Estado.

¿Ley de tierras o ley de víctimas?

El tercer palo en la rueda es la relación entre la restitución que se aspira a incluir en la ley de víctimas y las medidas de restitución de otro de los proyectos bandera del gobierno: la ley de tierras.

La cuestión es la siguiente: el proyecto de ley de víctimas, tal como ha sido defendido por el Partido Liberal desde la anterior legislatura, tiene un capítulo específico de restitución de bienes a la población víctima de despojo. Esta restitución no sólo es una de las medidas de reparación del proyecto sino que es la medida prioritaria para aquellas personas que han perdido su patrimonio o parte de él con ocasión del conflicto.

Los artículos sobre restitución han sido objeto de debate desde hace un tiempo. El principal reparo de quienes se oponen ha sido la imposibilidad física y fiscal para reconstruir los patrimonios afectados por el conflicto. Por ello, versiones más minimalistas se han negado a la restitución de todos los bienes, pero coinciden con los liberales en la necesidad de restituir los bienes inmuebles –especialmente las tierras– de la población desplazada.

El gobierno actual ha sido claro en su voluntad de restituir las tierras despojadas. Por ello propuso una ley separada que enfrentara el asunto. Entonces, si la ley de tierras se tramita repetiría −o, en el peor de los casos, contradeciría– a la ley de víctimas.

Sobre este punto hay un grupo, encabezado por el Partido Liberal, que considera que la restitución al ser parte del concepto de reparación integral debe ir en la ley de víctimas. Por otro lado están aquellos que opinan que el tema de tierras debe ir en una ley autónoma, con lo cual se evitaría que los otros debates del proyecto de víctimas pongan en peligro su aprobación. Además argumentan que el trámite de esta ley debería iniciar por la Comisión Quinta Constitucional del legislativo que es experta en estos asuntos.

Con un poco de voluntad política estos problemas resultan siendo menores. Por un lado, con independencia de dónde sea aprobado el mecanismo de restitución, si éste es adecuadamente diseñado para ser coherente con las demás medidas de reparación, puede estar en un mismo instrumento legal o ir en uno aparte. Discutirlo en el mismo proyecto tiene ventajas y desventajas, pero ninguna de ellas parece herir de muerte al proyecto.

Más allá de la restitución

Por ende, a la discusión procesal debería enfrentarse una más de fondo relativa a qué tipo de restitución es la que prevé el proyecto. En el país se ha hablado mucho sobre tierras, restitución, reforma agraria y modelo de desarrollo rural, pero no se han debatido a profundidad los alcances de cada uno de estos conceptos.

A simple vista da la sensación de que existe un amplio consenso acerca de qué es una “reforma agraria”, pero en realidad el consenso se reduce a la restitución de las tierras despojadas. Incluso, en cuanto a qué tipo de restitución queremos o anhelamos hay profundos desacuerdos. El debate legislativo debería encarar abiertamente interrogantes tales como:

– En un contexto como el colombiano, ¿la restitución adecuada debe limitarse a la legalización de títulos de propiedad, o acompañarse de medidas complementarias que estimulen el retorno a un modelo de economía campesina?

– ¿Vale la pena realizar un ejercicio masivo de restitución sin modificar la iniquidad estructural de la propiedad de la tierra en el país?

– ¿Es posible restituir a los pequeños campesinos a sus parcelas con algún éxito bajo las condiciones actuales de explotación del campo?

¿Qué se puede esperar?

¿Qué se puede esperar de esta discusión? Lo primero que habría que decir es que como sociedad debemos exigir al gobierno y al Congreso que esta vez le den al tema la prioridad y urgencia que merece.

Una medida legislativa sería una forma de reconocimiento simbólico importante del Estado hacia la situación de las víctimas. Por eso, hoy más que nunca es necesario que se apruebe una ley que las ampare:

– En la actualidad no hay medidas coherentes y compresivas de reparaciones, pues el programa administrativo desarrollado por decreto es discriminatorio y deficiente;

– El procedimiento penal de la Ley de Justicia y Paz no ha producido los resultados prometidos;

– Muchas autoridades públicas no tienen claras sus competencias, lo cual impide el acceso de las víctimas a sus derechos.

Sin embargo, es igualmente necesario exigir a los partidos políticos que se comprometan a evitar los errores que se presentaron en la discusión pasada. Especialmente que se comprometan con el país a discutir de manera honesta la ley, más allá de cálculos y protagonismos partidistas.

El que mucho abarca poco aprieta

En cuanto a las medidas que la ley debería considerar, es decir, qué tan comprensivo y atiborrado de artículos debería ser ese instrumento, es necesario revisar con mucho rigor los textos que se decantaron durante la pasada legislatura. Algunos de ellos eran demasiado extensos y repetían medidas que ya estaban recogidos en algunos otros. Al final, el hecho de que el proyecto fuera tan complejo hizo que su discusión se volviera casi imposible. Por ello es aconsejable descartar aquellas medidas que puedan ser tramitadas por decretos reglamentarios o que ya estén reguladas en otras leyes, como por ejemplo la ley de orden público.

Al mismo tiempo, debe evitarse que las medidas que deban considerarse en la ley sean demasiado débiles o tan simbólicas que no representen un verdadero compromiso del Estado con las víctimas.

El peligro más grande está en que cada una de las dos leyes termine siendo una versión limitada de la otra. Por ejemplo que la ley de víctimas se convierta en la simple legalización de un programa administrativo de reparación masiva concentrado en indemnizaciones monetarias, y que la ley de tierras se limite a la restitución de títulos jurídicos de unas tierras a las que no se puede retornar por miedo a la violencia o al hambre.

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