El Proyecto de Ley Estatutaria Nº 156 de 2015 Cámara y 094 de 2015 Senado (en adelante, PLE 156-094/2015) introduce un mecanismo de participación ciudadana especial y único para la refrendación del acuerdo final de paz. Consideramos que este mecanismo de refrendación es constitucional por las razones que se resumen a continuación: 

Primero, es un mecanismo constitucionalmente legítimo y además conveniente y útil, por lo cual puede ser adoptado por el legislador estatutario. En efecto, la refrendación – entendida como el proceso de aprobación o rechazo ciudadano de los acuerdos de paz -, es constitucionalmente legítima, ya que no se trata de decidir si los ciudadanos tenemos o no derecho a la paz, lo cual sería ilegítimo, sino de votar una expresión y desarrollo controvertido de este derecho, que es un acuerdo de paz, lo cual es perfectamente legítimo en una democracia participativa, como la prevista en la Constitución. Y esta posibilidad no afecta las competencias del presidente, pues la refrendación prevista en la ley revisada no es obligatoria sino facultativa donde el presidente puede o no someter el acuerdo de paz a la ciudadanía. El mecanismo es entonces globalmente constitucional.

Segundo, debido a que ni la Constitución ni la ley establecen un procedimiento apropiado para realizarla, es razonable que una ley estatutaria cree un mecanismo específico para tal efecto. El Congreso de la República está facultado para crear tal dispositivo, dado que la enumeración de los mecanismos de participación ciudadana del artículo 103 de la Constitución no es taxativa, lo cual ha sido reconocido por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, en particular, en la sentencia C-180 de 1994. Además, la facultad de creación de este mecanismo se justifica en las normas constitucionales que establecen y desarrollan la paz como un derecho, un deber y un principio constitucional. 

Tercero, el mecanismo de ratificación, de carácter especial, específico y democrático, para que cumpla las funciones de la refrendación – legitimidad democrática, implementación popular y concentrada de reformas esenciales, y seguro democrático para la irreversibilidad de la paz -, debe reunir ciertas características. En nuestro criterio, tal mecanismo debe combinar una votación ciudadana, una especie de consulta, que otorgue fuerza jurídica al acuerdo de paz y permita poner en marcha un mecanismo específico y expedito de implementación jurídica de lo pactado. 

Cuarto, estas condiciones las reúne, en cierta medida, el mecanismo regulado por el PLE 156-094/2015. Por eso, defendemos la constitucionalidad de la norma objeto de estudio. Con todo, también creemos que ese mecanismo requiere ciertos ajustes para que sea oportuno para la refrendación de los acuerdos tanto sobre la naturaleza del mecanismo como sobre algunos de sus dispositivos. 

Quinto, en cuanto a la naturaleza, consideramos que es errática la denominación del mecanismo que el gobierno planteó y el Congreso de la República aprobó, pues la naturaleza de ese dispositivo no corresponde a un plebiscito, sino a una consulta especial por la paz, tal como lo sustentaremos en este documento. Es por ello que pediremos a la Corte que, en función del principio de conservación del derecho, tome las decisiones necesarias para ajustar la ley a la naturaleza que le es propia, declarando inexequible algunas expresiones que nombran a tal dispositivo como plebiscito. En el mismo sentido, señalaremos que frente el cambio de denominación del mecanismo de refrendación no altera la clase de control de constitucional que procede. Por consiguiente, indicaremos que en este caso debe aplicarse el mismo control constitucional de los plebiscitos y las consultas populares de carácter nacional, teniendo en cuenta que este mecanismo comparte elementos estructurales que permiten que tenga un control constitucional efectivo. 

Sexto, consideramos que necesario determinar la interpretación del siguiente aparte del artículo 3 de la norma en revisión: “la decisión aprobada a través del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, tendrá un carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal del Acuerdo” (Subrayas fuera del texto). En esta ocasión, la Corte Constitucional debe precisar en qué consiste ese carácter vinculante tanto de la votación aprobatoria como de la votación de rechazo de la consulta especial. A partir de una interpretación constitucionalmente admisible de esa disposición, sustentamos que el voto afirmativo aprobatorio de la consulta tiene un efecto doble: por una parte, incluye los acuerdos de paz al ordenamiento jurídico nacional; y, por otra, activa la vía jurídica de implementación de lo pactado, la cual debe ser expedida y específica. En otras palabras, la decisión aprobada conecta la fase de ratificación democrática con la fase de validez e implementación jurídica de los acuerdos, que son las primeras etapas del proceso de refrendación del proceso de paz. De ahí deriva, a su vez, que en caso de que el umbral sea superado por el voto negativo, el mismo tendrá como efectos que (i) los acuerdos de paz no se incluyen al ordenamiento nacional y, por tanto, (ii) no se activa la implementación jurídica de lo pacto. Esto significa, entonces, que el hipotético rechazo ciudadano a la consulta no impondría un mandato a las autoridades estatales de descartar la salida negociada al conflicto armado interno a través de otros acuerdos de paz. Esto, debido a que sostener lo contrario supondría que la consulta especial somete de votación popular la existencia misma del derecho a la paz, lo cual es inconstitucional pues ese derecho hace parte del intangible que le está vedado a las mayorías en una democracia. 

Séptimo, creemos que la Corte deberá precisar, como cuestión preliminar a los efectos jurídicos de la consulta, la naturaleza y fuerza jurídica del acto sometido a votación popular. A nuestro juicio, los acuerdos de paz constitucionalmente son entendidos como una forma específica de acuerdos especiales humanitarios de los previstos en el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra, por cuanto tal es su naturaleza y fuerza jurídica. Y, debido a ese valor jurídico, los acuerdos de paz ingresan al ordenamiento jurídico interno como parámetro constitucional que hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, siempre y cuando hayan sido incorporados al ordenamiento nacional. En efecto, a diferencia de los acuerdos especiales humanitarios meramente declarativos que se incorporan al derecho colombiano automáticamente pues simplemente reiteran las normas humanitarias, los acuerdos de paz requieren de un mecanismo propio para su ingreso al derecho interno. Ello, por cuanto tales acuerdos desbordan la órbita de la reafirmación de obligaciones de derecho internacional humanitario y, en su lugar, propenden por el fin de la confrontación armada y el afianzamiento de garantías generales de derechos humanos y del Estado de derecho. Una de las vías jurídicas posibles de inclusión de esos acuerdos es, precisamente, la consulta popular especial para la paz, aunque otra vía que también es posible para tal fin es asimilar el ingreso a los acuerdos de paz, entendidos como pactos vinculantes para las partes también en el ámbito internacional, por una ruta asimilable a la aplicable a los tratados internacionales.

Octavo, consideramos que tres reglas específicas del proyecto, que podrían suscitar alguna controversia, son perfectamente legítimas constitucionalmente, a saber: i) la modificación del umbral, pasando a un umbral aprobatorio de 13% es perfectamente válida, por cuanto este umbral estimula la participación ciudadana y es más robusto materialmente que un umbral de participación de 25%, que es el requerido constitucionalmente para reformas constitucionales; ii) la posibilidad de que el acuerdo sea votado en bloque puesto que un acuerdo de paz es inescindible; y iii) que sea el presidente quien convoque la consulta refrendataria por cuanto él lidera las negociaciones de paz y tiene la responsabilidad de mantener el orden público. 

Por estas razones, solicitamos respetuosamente a la Corte que: (i) declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 del Proyecto de Ley Estatutaria Nº 156 de 2015 Cámara y 094 de 2015 Senado “por medio del cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”; (ii) declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las expresiones “tendrá un carácter vinculante”, en el sentido de que se activa un mandato de implementación del acuerdo final y se crea una norma marco que orienta la actividad del Estado la cual, en todo caso, no es una norma constitucional o legal autoejecutable.; y (iii) declare INEXEQUIBLE la expresión plebiscito contenida en el título de la ley y en algunos de los artículos de la misma, y cuando sea necesario para dotar de sentido a la ley, la SUSTITUYA por la expresión: “consulta popular especial”.

Foto: Nederureg

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