El jueves 11 de octubre, la Corte Constitucional realizó una audiencia pública sobre la vigencia de la Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas. La Corte invitó a participar a diferentes entidades académicas, centros de investigación y autoridades públicas a que expresaran su opinión especializada sobre las conexiones entre el Acuerdo Final, la Constitución y los derechos de las víctimas a propósito de la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Fernando Cristo Bustos, Guillermo Abel Rivera Flórez, Néstor Iván Javier Osuna Patiño y Gustavo García Figueroa, contra la expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años”contenida en el artículo 208 de dicha ley.

Según los demandantes, las normas mediante las cuales se ha implementado el Acuerdo Final son diferentes a las contenidas en la Ley 1448 de 2011, y, en ese sentido, son insuficientes para proteger los derechos de las víctimas del conflicto armado interno.

Las preguntas de la Corte Constitucional a las y los expertos

1. ¿Cuál es el alcance que debe tener el control constitucional respecto de las normas que definen el término de vigencia de una ley? Particularmente, considerando el contenido de la Ley 1448 de 2011 ¿puede la Corte ejercer el control de la cláusula de vigencia contenido en el artículo 208 demandado?

2. ¿Cuál es la relación existente entre la Ley 1448 de 2011 y los Actos Legislativos 1 y 2 de 2017? Específicamente, desde el punto de vista de la efectividad de dichos actos legislativos ¿se trataría de una relación necesaria o contingente?

3. En caso de que acaeciera el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 y considerando la normatividad existente ¿cuál sería el impacto concreto sobre los derechos de las víctimas del conflicto?

Nuestra intervención

Vivian Newman, nuestra directora, intervino respondiendo a la Corte con tres conclusiones.  La primera, que es necesario que la Corte Constitucional declare inexequible la expresión demandada “y tendrá una vigencia de diez años”; segunda, que la vigencia de la Ley de Víctimas debe extenderse hasta el 2030 a menos de que el Congreso la sustituya por una legislación mejor y, tercera, que la Corte debe exhortar al Congreso para que adelante los debates respectivos sobre el fortalecimiento del modelo de reparación integral. A continuación, presentamos los argumentos que sustentan estas conclusiones:

Obligación de cumplir de buena fe lo pactado

La obligación de cumplir de buena fe lo pactado en el Acuerdo Final está establecida en el artículo primero del Acto Legislativo 02 de 2017. De allí y de la interpretación que hizo la Corte en la sentencia C-630 de 2017, se desprenden los cinco elementos que la componen: 

El primero es que la obligación compromete al Estado en su conjunto, incluyendo a la Corte Constitucional. Como ella misma lo concluyó, el Acuerdo Final es una política pública de Estado cuya implementación y desarrollo constituye compromiso y obligación de buena fe para todas las autoridades del Estado. 

El segundo es que, la obligación implica un deber de coherencia. Las normas que expidan las autoridades, las interpretaciones que hagan de las mismas y las acciones que emprendan para su implementación, deben ser consistentes con los contenidos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final. 

El tercero es que esta es una obligación de medio, que  además tiene un cierto margen de libetad a la hora de decidir los detalles de la ejecución de lo pactado. En este sentido y de acuerdo a la Corte, la obligación de buena fe tiene dos cualidades concomitantes: por un lado, demanda a las autoridades estatales realizar los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado, a la vez que les concede un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello. 

La cuarta característica es la temporalidad de la obligación. El Estado colombiano debe cumplir lo pactado, como mínimo, durante los tres períodos presidenciales siguientes a la firma del Acuerdo Final. Es decir, hasta 2030.

El  quinto elemento es la no regresividad, derivada del principio de congruencia. Este implica que no puede haber retroceso en cuanto al alcance de un derecho o los contenidos de la obligación, es decir, las autoridades pueden continuar ofreciendo las garantías que ya tiene previstas o ampliarlas, pero no pueden reducirlas. 

De acuerdo a los elementos anteriores, la obligación de buena fe opera para todos los contenidos del Acuerdo Final, incluyendo sus desarrollos normativos. Por lo tanto,  la Ley 1448 de 2011 sí  puede ser considerada parte del Acuerdo Final, a pesar de haber sido expedida con anterioridad al mismo.

La Ley de Víctimas es parte integral del Acuerdo Final

Existe una relación directa, estrecha e inseparable de la Ley de Víctimas con el Acuerdo Final que se desprende del propio Acuerdo en sus Puntos Uno y Cinco, el plan de implementación normativa, y el Acto Legislativo 01 de 2017. 

En esta ocasión nos referimos particularmente al Punto Cinco, llamado también Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto Armado. En él y en el Acto Legislativo 01 de 2017 se estableció la puesta en marcha del denominado “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”. Durante las conversaciones de paz las partes no previeron la creación un programa de reparación nuevo, sino que ratificaron el modelo vigente y acordaron reforzarlo.

En el Punto Cinco se dispuso el fortalecimiento de la política de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado. Eso sí, luego de un proceso amplio y participativo con las víctimas que debía traducirse en ajustes y reformas a la política existente. Así, en el Acuerdo Final se entendió la Ley de Víctimas como el mecanismo base para la implementación del componente de reparaciones del Sistema Integral.

¿Significa esto que, como parte de la obligación de cumplir de buena fe lo pactado, el Estado colombiano debe continuar con la Ley 1448 tal y como fue formulada originalmente? La respuesta es que no necesariamente ya que hay libertad del legislador, pero esta debe circunscribirse a cumplir de buena fe lo pactado.

Derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado

Por último, la pérdida de vigencia de la Ley de Víctimas sin alternativa viable no solamente constituye un incumplimiento del Acto Legislativo 02 de 2017, más grave aún, viola derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado interno colombiano, que como la Corte ha reiterado en múltiples ocasiones, son sujetos de especial protección constitucional. Aunque hay muchos derechos fundamentales que se verían afectados, nos referimos en particular al de la reparación integral.

La pérdida de vigencia de la Ley de Víctimas afectaría a aquellas que para 2021 no habrán recibido reparación integral ni restitución de tierras en caso de ser necesaria. Estas personas quedarían  sin una alternativa viable o real para recibir una reparación integral por los daños sufridos en el marco del conflicto armado interno. En ausencia de la Ley de Víctimas o de una alternativa viable a ella, las víctimas del conflicto armado colombiano se quedarían sin un recurso efectivo para defender su derecho fundamental a la reparación integral.

Por todo lo anterior, si la pérdida de vigencia de la Ley 1448 lleva a que el Estado colombiano desconozca su obligación de cumplir de buena fe lo pactado, y además viola derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la reparación integral, la Corte Constitucional debe declarar inexequible la expresión “y tendrá una vigencia de diez años”, contenida en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011. Así mismo consideramos que la Ley debe estar vigente hasta el 2030 en concordancia con el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017. 

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• Intervención Escrita Audiencia Vigencia Ley de Víctimas, Vivian Newman