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Por qué Santos sí debió acatar las medidas cautelares

Jose Rafael Espinosa Restrepo
marzo 21, 2014

Publicado en: La Silla Vacia

Hay fuertes razones jurídicas por las cuales Santos debió haber acatado las medidas cautelares de la CIDH.

 

Antes de explicarlas, dos aclaraciones. Primero, esta no es una defensa de la gestión de Petro. Como sostuve en una columna anterior, no estoy satisfecho con la gestión del ahora ex alcalde. Esta es una defensa de las instituciones, pensada no solo para Petro sino para cualquier funcionario elegido popularmente, independientemente de su color político. En ese sentido, estos argumentos están pensados para que si eventualmente, por ejemplo, los derechos políticos de Álvaro Uribe están en riesgo, él también pueda contar con las medidas cautelares para evitar que le sean violados.

Segundo, esta no es, tampoco, una discusión sobre si la sanción del procurador fue constitucional o no, conveniente o no. Esta es una discusión sobre si Santos debía acatar las medidas cautelares decretadas por la CIDH.

De entrada me disculpo por el larguero, pero creo que el debate lo amerita.

El debate internacional y el debate nacional

Es cierto que en el plano internacional existe un debate sobre si las medidas cautelares proferidas por la Comisión Interamericana (CIDH) deben ser acatadas o no por los Estados. El debate surge porque estas medidas, a diferencia de las medidas provisionales que otorga la Corte Interamericana (Corte IDH), no están previstas expresamente en un tratado. La CIDH, primero como una práctica y luego a partir de 1980 a través de su reglamento, ha justificado esta facultad de otorgar medidas cautelares basándose en la competencia genérica que la Convención Americana le ha dado (art. 41) para adoptar medidas dirigidas a proteger derechos humanos.

Ahí radica el debate. Algunos sostienen que de ahí (de la práctica y del artículo 41) sí se puede concluir que la CIDH puede decretar medidas cautelares y que los Estados están en la obligación de acatarlas. Otros dicen que no: en la medida en que no hay un tratado que expresamente autorice a la CIDH a hacerlo, entonces los Estados no estarían obligados a acatar esas medidas. Este precisamente fue uno de los argumentos de la Canciller Holguín.

Este debate, sin embargo, está zanjado en Colombia, pues la Corte Constitucional ya tomó una postura. En muchísimas sentencias (T-558/03, T-786/03, T-524/05, T-585A/11, entre otras) la Corte ha reiterado que las medidas cautelares decretadas por la CIDH tienen que ser cumplidas obligatoriamente por el Estado colombiano.

En principio, entonces, el Gobierno debió acatar las medidas cautelares, pues la Corte ha dicho que son de obligatorio cumplimiento. Pero evaluemos las posibles razones por las cuales se podría llegar a decir que este caso es distinto a los anteriores y que, por esa razón, Santos no estaba obligado a acatarlas. Planteo algunas razones que he detectado en varios debates (y, bueno, en algunas notas de prensa que parecieran haber sido escritas por el gobierno, como esta o esta), pero los invito a que en los comentarios planteen nuevos argumentos.

El argumento de que Petro sí accedió a la justicia

Santos dijo en la rueda de prensa que Petro sí había podido acceder a la justicia colombiana a través de las tutelas, y que por esa razón no se podía decir que sus derechos estaban en peligro. Es cierto que Petro, gracias a la desafortunada tutelatón, tuvo la oportunidad de que incluso el Consejo de Estado estudiara su caso. Sin embargo, el Consejo de Estado no resolvió el fondo; solo se pronunció sobre si las tutelas eran procedentes o no, y no sobre si en efecto la sanción de la Procuraduría había violado sus derechos. El fondo de la cuestión, entonces, no fue resuelto por la justicia.

El argumento de los recursos internos

El Presidente también sostuvo en su rueda de prensa que el Sistema Interamericano es “subsidiario y complementario”, es decir, que para que el Sistema se pronuncie sobre un caso primero se deben agotar los recursos internos. Como aquí no se han agotado, entonces, según Santos, la CIDH no podía decretar las medidas cautelares y, como lo hicieron, Colombia no tendría que acatarlas.

Esto es parcialmente cierto. Es cierto que el Sistema Interamericano es subsidiario y complementario, y por esa razón ni la Comisión ni la Corte se pueden pronunciar sobre un caso hasta que no se hayan agotado los recursos internos. De hecho, la Comisión no puede admitir un caso hasta que el solicitante no haya acudido a los diferentes mecanismos en su país. Y, claro, aquí todavía Petro podía presentar una acción de nulidad ante el contencioso administrativo y solicitar en ese proceso una suspensión provisional de la destitución, como dijo el Consejo de Estado.

Sin embargo, eso no significa que la CIDH no pueda decretar medidas cautelares pues, en realidad, las medidas cautelares no son pronunciamientos de fondo sobre un caso. Las cautelares, por el contrario, son apenas unas medidas urgentes que se decretan para evitar un perjuicio irremediable específico, que no necesariamente está ligado a un caso que adelante la CIDH. De hecho, es posible que se resuelvan casos sin que existan medidas cautelares, al igual que es posible que se decreten medidas cautelares sin que exista en la CIDH un caso sobre el tema.

Eso es importante destacarlo: las medidas cautelares no eran un pronunciamiento de fondo sobre si el Procurador violó o no los derechos de Petro. Eso solo lo podría hacer el sistema interamericano una vez se hayan agotado los recursos internos. En cambio, las medidas buscaban era evitar que, mientras la Comisión y la Corte IDH se pronuncien, se produjera un perjuicio irremediable.

Las medidas cautelares, entonces, no requieren que se agoten primero los recursos internos. De acuerdo con la CIDH, basta con que exista una situación grave (es decir, “que una acción u omisión pueda tener un impacto sobre un derecho protegido”) y urgente (que “el riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse”) que pueda producir un perjuicio irremediable (es decir, que “la afectación sobre derechos que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada indemnización) (art. 25 del Reglamento de la CIDH).

Esos tres elementos están presentes en este caso. La situación es grave, pues la sanción del procurador involucra el derecho político a ser elegido (que implica no solo participar en elecciones sino ocupar el cargo y ejecutar el programa de gobierno), y ese es un derecho humano protegido por la Convención. También es urgente, pues la destitución era inminente: si no se hacían efectivas las medidas, Petro debía salir del cargo, como efectivamente pasó, y ahora se deben convocar elecciones atípicas y elegir un nuevo alcalde. Y con eso se produce un perjuicio irremediable, pues, en caso de que la Corte IDH, al decidir de fondo, considere que los derechos de Petro fueron violados y que debe ser restituido en el cargo, ya eso no se podrá hacer porque en el cargo estará un nuevo alcalde elegido legítimamente por voto popular. Y el problema no es solo la destitución; también es la inhabilidad. Como está inhabilitado, Petro no podría participar en las elecciones atípicas y volver al cargo. En pocas palabras, los derechos políticos de Petro no se podrían reparar.

El argumento de que la protección de derechos políticos no es obligatoria

Veamos ahora el argumento de la Canciller. Según María A. Holguín, las medidas cautelares solo tienen fuerza vinculante cuando buscan proteger el derecho a la vida y a la integridad personal, y no son obligatorias cuando se trata de derechos políticos, como en este caso. Según la Canciller y sus asesores, los derechos políticos no son derechos humanos, y como no lo son, las medidas cautelares no son vinculantes.

Este argumento es bastante sorprendente, pues es evidente que los derechos políticos sí son derechos humanos. Basta que la Canciller y sus asesores lean el artículo 23 de la Convención Americana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos que han sido ratificados por Colombia. Es realmente desafortunado que se haya tomado una decisión de esta magnitud sin un conocimiento básico de las normas de derechos humanos.

Pero, en gracia de discusión, tratemos de rescatar un mejor argumento de lo que dijo la Canciller. Podría decirse que ninguna de esas muchas decisiones de la Corte Constitucional—en las que dijo que las medidas cautelares eran obligatorias—se trató sobre derechos políticos, sino que trataron principalmente sobre el derecho a la vida y a la integridad personal.

Eso es cierto. Sin embargo, eso se explica porque la mayoría de, si no todas, las medidas cautelares decretadas por la CIDH contra Colombia han tratado sobre el derecho a la vida. Que no haya llegado un caso a la Corte Constitucional por derechos políticos no significa que este caso sea distinto y que las medidas no sean entonces vinculantes. Y no es distinto, porque en ninguna de esas sentencias la Corte ha justificado la obligatoriedad de las medidas en virtud de que lo que está en juego sea específicamente la vida y no otro derecho humano. En general, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la vida es un derecho humano protegido por la Convención Americana, y como es un derecho humano protegido, entonces las medidas son obligatorias. En ningún momento ha distinguido entre el derecho a la vida y los demás derechos humanos. De hecho, la Corte ha dicho todo lo contrario: en la sentencia de T-439/05 hizo referencia a un catálogo amplio de derechos para los cuales las medidas son vinculantes, entre los cuales se incluyen los derechos políticos. Así, los derechos políticos también son derechos humanos y por lo tanto las medidas cautelares dirigidas a protegerlas también serían obligatorias.

Sería un error, además, menospreciar los derechos políticos. Como ha dicho la jurisprudencia interamericana y colombiana, los derechos políticos son un fin en sí mismo (ser ciudadanos y participar en una sociedad democrática) pero además son un medio para lograr la protección de los demás derechos. Los derechos políticos son, entonces, tan importantes como la vida, pues son el presupuesto de una sociedad democrática.

El argumento de que las decisiones anteriores de la Corte no son vinculantes

Otro argumento en contra de la obligatoriedad de las medidas dice lo siguiente: como las decisiones en las que la Corte se ha pronunciado sobre la obligatoriedad de las medidas son sentencias de tutela y no de constitucionalidad, entonces los efectos no necesariamente aplican para este caso. La lógica detrás de este argumento es que, mientras que las acciones de constitucionalidad tienen efectos para todos (“erga omnes”), las acciones de tutela tienen efectos únicamente entre las partes involucradas en el caso (“inter partes”).

Esto es parcialmente cierto, y la duda fue resuelta hace más de veinte años, cuando arrancó la Corte Constitucional. Es cierto que las decisiones de la Corte en sentencias de tutela solo tienen efectos para las partes. Así, la orden de prestar un servicio médico, por ejemplo, solo tiene efecto para quien presentó la tutela y a quien se le dio la orden de prestar el servicio. Eso no significa, sin embargo, que la subregla—es decir, la razón por la cual la Corte llegó a esa decisión—no tenga un efecto futuro como precedente. En este caso, entonces, las razones que tuvo la Corte para llegar a esa decisión hacen parte del precedente y, como señalé antes, ese precedente es aplicable a este caso.

Si el gobierno no estaba de acuerdo con las medidas cautelares pudo haberlas acatado y presentado de una vez una solicitud de levantamiento. Eso habría garantizado la eficacia de las medidas y al mismo tiempo una revisión de su procedencia.

Muy grave que el candidato-presidente que quiere hacer la paz y resolver las causas del conflicto crea que los derechos políticos no ameritan este tipo de protecciones. Muy grave, además, que quede el precedente de que Colombia solo acate las medidas cautelares cuando le convenga.

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