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Progresividad y gradualidad: los principios enredados en la restitución

Laura Gabriela Gutiérrez Baquero
octubre 3, 2014

Publicado en: La Silla Vacia

La Ley 1448 de 2011 contiene dos principios importantes y estrechamente ligados, que hacen referencia a su aplicación.

 

El primero, es el principio de progresividad (Artículo 17), que implica ir garantizando de manera paulatina pero creciente el goce efectivo de los derechos humanos de las víctimas. El segundo, es el de gradualidad (Artículo 18), y se refiere a la tarea del Estado de diseñar herramientas y destinar recursos que permitan la implementación en todo el país de los programas que contiene la ley, en el tiempo determinado por la vigencia de la misma, es decir, diez años a partir del 2011.

Lo que uno entiende, es que implementar la reparación en todo el país es un imperativo y no una opción que dependa de que una suerte de inercia genere las condiciones óptimas para su realización. En esta lógica, el primer principio, procura darle un compás de espera al Estado para que la implementación de los programas de reparación no lo desborde, y de esta manera tenga tiempo para moldearse a la realidad a la que pretende hacerle frente. Sin embargo, el segundo principio le recuerda la obligación de adoptar herramientas para lograr la implementación en todo el país, y así garantizar el derecho a la igualdad. Por lo tanto, la aplicación de la progresividad debe tener en cuenta la gradualidad y viceversa: ni se le puede exigir al Estado que implemente ahora mismo toda la política de reparación en todo el territorio, ni el Estado puede olvidar que al cabo de diez años sí se debe haber cumplido con esa implementación.

Ahora bien, la manera como se han aterrizado estos principios en el proceso específico de restitución de tierras, es a través de una figura llamada microfocalización. Esta consiste en ir delimitando zonas geográficas de relativa pequeña extensión (municipios, veredas e incluso predios), en las cuales se van a tramitar las solicitudes de restitución, es decir, que las solicitudes de predios que no estén microfocalizados entrarán en espera hasta que la zona sea efectivamente microfocalizada.

Sin embargo, si se examina con detenimiento puede concluirse que en realidad esta figura no es suficiente para aterrizar los principios, y que en la práctica, puede instrumentalizar y obstaculizar la progresividad y desecha a su hermana siamesa la gradualidad. Me explico. Los tres criterios para microfocalizar un predio son: i. Seguridad, ii. Densidad histórica del despojo, y iii. Condiciones para el retorno.

Los criterios i. y iii. obstaculizan o instrumentalizan la progresividad porque no son variables que permitan lograr una curva ascendente y cada vez más veloz de implementación. Estos dos criterios, requieren de políticas públicas mucho más generales que dependen de otras instituciones, requieren cambios estructurales de largo plazo y exceden con creces la vigencia y competencia de la ley. Entonces, dada la realidad del país en materia de desarrollo rural, desmonte de grupos armados al margen de la ley – y sus reductos -, garantía de derechos fundamentales y acceso a derechos económicos, sociales y culturales, se trata de variables que pueden estancar o disminuir el ritmo – idealmente ascendente – de implementación de la política pública de restitución. Además, al ser variables que escapan a la posibilidad de gestión de las instituciones creadas por la Ley 1448 de 2011, pueden convertirse en una ‘excusa’ para la inactividad de éstas o un as bajo la manga para retener el volumen de solicitudes, y no en un instrumento que las potencie y facilite la ejecución de la restitución.

La densidad del despojo por su parte, es un criterio más cercano a la progresividad pues plantea una variable que debe y puede abordar la Unidad, el problema es que no dice cómo ni por qué, ¿realmente fue más eficiente y eficaz – en etapa de aprendizaje – empezar por las zonas con mayor despojo?

Ahora bien, estos criterios desechan el principio de gradualidad al menos por dos razones. La primera, es que no son herramientas estratégicas para las instituciones que les permitan planear la implementación de la política en todo el país. Si se quiere, se trata más de una construcción negativa que propositiva, que le dice a la institución cuáles son sus límites, pero no cuáles son las herramientas efectivas para la superación de dichos límites, de tal manera que se trace una ruta de gestión que permita lograr la implementación total de la restitución al finalizar la vigencia como lo exige la ley.

La segunda, es que – como sucede con la progresividad – al no depender de la posibilidad de gestión de estas instituciones, le quita la responsabilidad de crear las herramientas operativas y la destinación de recursos para avanzar en la implementación.

En conclusión, la microfocalización es una herramienta muy efectiva para responder a los problemas de seguridad y el retorno en condiciones dignas, que están estrechamente ligados al goce efectivo de derechos y a las garantías de no repetición. Pero debe reconocerse que no es una herramienta efectiva – o por lo menos suficiente – para desarrollar los principios de gradualidad y progresividad.

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