Reelección, paz y democracia

Un examen cuidadoso de las fechas para escoger a los altos funcionarios del Estado muestra la enorme concentración de poder que podría ocasionar la reelección de Santos. Hay que restablecer el balance de poderes, y hay maneras concretas de lograrlo.


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Muchos de quienes defienden la reelección del presidente Santos se opusieron en su momento a la reforma constitucional impuesta por la coalición de gobierno del entonces presidente Uribe. La esperanza de alcanzar la paz los ha hecho olvidar que los riesgos de la reelección presidencial siguen intactos.

En el debate actual sobre la reelección suele olvidarse que no se trata sólo del futuro de la paz, sino también del futuro de la democracia constitucional. Esto se debe a que la reelección introdujo cambios sustanciales en el andamiaje institucional que ponen en peligro el sistema de pesos y contrapesos.

Dada esta realidad – y como expresión de su genuino compromiso con la democracia y con la paz duradera – el presidente-candidato Santos debería promover las modificaciones institucionales necesarias para eliminar el riesgo que introdujo la reelección presidencial inmediata.

Este artículo analiza el alcance de este riesgo y propone algunas alternativas para enfrentarlo.

Persistencia del riesgo

La Constitución de 1991 buscó disminuir el poder del presidente mediante un complejo sistema de pesos y contrapesos basado en prohibir su reelección inmediata. Pero este equilibrio se perdió con la figura de la reelección presidencial adoptada mediante el Acto Legislativo 02 de 2004. Al cambiar el periodo del presidente sin cambiar el de los funcionarios que están llamados a controlarlo, la reelección puso a tambalear el andamiaje existente, como cuando a un castillo de naipes se le remueve una carta y se cambia por otra que tiene una dimensión o un peso diferentes.

La carta removida de ese castillo —el famoso “articulito” de la reforma— permite que el presidente intervenga en la elección de casi todos los funcionarios llamados a controlarlo. Así, entre otros, el presidente puede incidir en la elección de tres magistrados de la Corte Constitucional, el fiscal general, los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el procurador general, y el defensor del pueblo[1].

Hoy en día, en cambio, con un mandato de ocho años existe el riesgo de que los presidentes gobiernen casi todo el tiempo con un fiscal de su cuerda política. Lo mismo sucede con el procurador general, con el defensor del pueblo, con la Corte Constitucional, con el Banco de la República, y así sucesivamente.

La reelección de Santos

En el libro Mayorías sin democracia, los autores de este artículo mostramos cómo ese riesgo indeseable en efecto se hizo realidad durante los dos periodos del ex presidente Uribe. Aplicando una metodología similar, el siguiente cuadro muestra cómo este mismo efecto se produciría si el presidente Santos es reelegido.

El cuadro ilustra el aumento del poder presidencial como consecuencia de extender su poder de nominación a lo largo de dos períodos. Allí se ve cómo, con la reelección presidencial inmediata, el presidente Santos podría, por ejemplo, determinar el nombramiento de todos los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y gobernar seis de los ocho años con un fiscal y un defensor nominados por él. Igualmente, el cuadro muestra que todos los magistrados de la Corte Constitucional han sido o serán nombrados durante los dos períodos de gobierno del presidente Santos.

El desequilibrio ocasionado por la reelección presidencial inmediata no sería tan grave si existiera un Congreso confiable y capaz de controlar al Ejecutivo. Pero la debilidad histórica del Congreso nos hace pensar que la influencia del presidente Santos podría abarcar incluso instituciones donde su poder de nominación es limitado (Corte Constitucional y Procuraduría) o inexistente (Contraloría). El resultado obviamente dependerá de las elecciones legislativas que se avecinan y del talante democrático del presidente Santos.

Santos no es Uribe

Podría pensarse que ese riesgo existía con Uribe, por su talante autoritario, pero no con Santos, que por lo menos ha respetado las decisiones de la justicia y ha institucionalizado programas sociales -como Familias en Acción- que Uribe manejó de forma personalista. Sin embargo, tanto las críticas de Santos a la ley de garantías electorales como su pasividad -para no hablar de su complicidad- en la elección de Alejandro Ordóñez en la Procuraduría y de Alberto Rojas en la Corte Constitucional, nos hacen pensar que el peligro en cuestión sigue latente.

Sea lo que fuere, lo cierto es que el sistema de pesos y contrapesos no puede depender del talante del gobernante de turno. Si los hombres fueran ángeles, decía Madison, las constituciones no serían necesarias. Pero no es así. Los gobernantes suelen ser egoístas y suelen aprovechar todas las posibilidades de apropiación y manipulación que las normas les permiten.

¿Cuáles son las alternativas?

Para eliminar este riesgo existen dos soluciones: (1) volver al diseño original de la Constitución de 1991 y prohibir la reelección, o (2) adecuar el diseño institucional de pesos y contrapesos a las nuevas condiciones [2]. La primera opción es poco viable, y no es seguro que sea la mejor. Por eso, nos concentramos en la segunda alternativa y proponemos lo siguiente:

El desequilibrio ocasionado por la reelección presidencial inmediata no sería tan grave si existiera un Congreso confiable y capaz de controlar al Ejecutivo.

– Reformar la organización electoral. La politización del Consejo Nacional Electoral (CNE) ha sido un obstáculo para garantizar la transparencia e imparcialidad de las contiendas electorales. Por eso es necesaria una reforma para suprimir el CNE, y concentrar las funciones administrativas en la Registraduría, y las judiciales en un órgano judicial autónomo.

– Suspender el poder de nominación presidencial en el segundo periodo. La Constitución debería establecer que los presidentes reelectos pierdan su facultad nominadora durante el segundo periodo de gobierno.

– Ampliar el periodo de algunos funcionarios. Podría pensarse, por ejemplo, que los periodos de los magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que es donde el presidente tiene mayor incidencia, sean de doce años.

– Promover una renovación escalonada. Es necesario idear mecanismos para que la renovación de los órganos colegiados se lleve a cabo de forma escalonada —como se hace por ejemplo en Estados Unidos—, y no en un sólo momento.

– Reformar algunos sistemas de nombramiento. Si bien no todos los sistemas de elección deben ser reformados[3], dos de ellos son claramente problemáticos y disfuncionales: la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Defensoría del Pueblo.

– Mejorar el procedimiento para elegir a los altos funcionarios. Esto implica regular estrictamente el procedimiento de elección, los perfiles de los funcionarios y la participación de la ciudadanía en el proceso.
La democracia está en juego

La esperanza de lograr la paz en La Habana no debería ocultar los riesgos de la posible reelección del presidente Santos para la democracia colombiana.​
Cómo se ve, en las próximas elecciones no solo está en juego la paz; también lo está la democracia constitucional.

La esperanza de lograr la paz en La Habana no debería ocultar los riesgos de la posible reelección del presidente Santos para la democracia colombiana. La reelección presidencial inmediata es un riesgo latente para el sistema de pesos y contrapesos. Si bien Santos no tiene el talante caudillista y autoritario de Uribe, no deberíamos confiar en esa diferencia y, en todo caso, deberíamos obrar de tal manera que los equilibrios institucionales no dependan del temperamento del gobernante de turno.

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