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Relevo en el Incoder: aires nuevos y últimos suspiros

Nelson Camilo Sánchez León
abril 22, 2012

Publicado en: Razón Pública

El director saliente fue un chivo expiatorio para esconder la falta de avances concretos en el programa bandera del presidente: restituir dos millones de hectáreas a las víctimas. Un balance de los problemas heredados y de los desafíos que han de enfrentar la directora entrante -y el gobierno en su conjunto.

 

Se demoró demasiado

El pasado miércoles, en un acto inusual, el presidente Santos posesionó a Miriam Villegas como nueva gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).

Según el Ministro de Agricultura, Villegas viene a insuflar un “nuevo aire” a una entidad que a su juicio debía ir impulsada a 100 kilómetros por hora, pero que apenas se estaba moviendo a 10 kilómetros, retrasando así la locomotora agraria.

La pregunta pertinente por estos días es qué tanta máquina y cuánta gasolina le entregan a la nueva maquinista.

Lo mucho que hay en juego

Algunas de las funciones del INCODER – y sin las cuales difícilmente se podrá avanzar en la restitución – son:

-Coordinar el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, especialmente en lo tocante a adquisición y adjudicación de tierras. Es decir, es la institución encargada de enfrentar la odiosa concentración que ha aumentado progresivamente, y aún durante los años del actual gobierno.

-Definir y ejecutar programas de desarrollo agropecuario sostenible mediante la identificación de oportunidades productivas y la concertación de las inversiones requeridas. En otras palabras: la entidad debe acompañar la restitución con proyectos agropecuarios productivos que permitan estabilizar la población rural.

-Adelantar los procesos de formalización de tierras campesinas, especialmente de aquellas parcelas sin título que no serán objeto de decisión por parte de los jueces de restitución.

-Adelantar los procesos de ampliación, saneamiento y constitución de territorios indígenas y territorios colectivos afrodescendientes, como el recientemente realizado para entregar los territorios de Palenque y la Boquilla, en presencia del Presidente Obama.

Un Instituto en problemas

La nueva gerente debe estar consciente de que los retrasos que lamenta el Ministerio no son solo fruto de la parsimonia de su antecesor. De hecho, este funcionario se enfrentó con tales desafíos que al mismo Schumacher o a Ayrton Senna le hubieran impedido acelerar.

-Primero, no resulta fácil dirigir una entidad cuando no se sabe si se trata de gestionarla o de liquidarla. La decisión inicial era eliminar al INCODER. Tal cosa se deducía de los primeros borradores de política, e incluso de la Ley de Víctimas, donde se usaba la lapidaria combinación de: “el INCODER, o quien haga sus veces….”.

-Pese a que legalmente el INCODER tiene una cierta independencia funcional y operativa respecto del Ministerio de Agricultura (pues se trata de una entidad adscrita), el Ministerio de hecho entró a co-administrar la entidad, imponiendo visiones y “puenteando” al gerente, a través de funcionarios que en la práctica dependían directamente del Ministro.

-Desde sus orígenes la entidad ha tenido más competencias y funciones de las que honestamente puede poner en práctica. No hay que olvidar cómo en la reestructuración de la institucionalidad agraria de 2003, el INCODER asumió las funciones que entonces adelantaban el Instituto de Adecuación de Tierras (Inat), el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (Inpa); el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), y el Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI).

-El hoy ex gerente Ospina heredó, pues, una entidad marcada por su mala imagen, con personal bajo investigación por serios delitos e irregularidades. En tales circunstancias, los altos funcionarios se mueven con pies de plomo, para no terminar con deudas ante la justicia y los organismos de control.

-Finalmente, el invierno no dio tregua a la entidad, ni al sector, ni al país. Gran parte de sus esfuerzos se dedicaron a capotear las sucesivas olas invernales y a mejorar los distritos de riego.

Lo que le faltó a la administración saliente

Uno de los logros más importantes del gerente saliente fue devolver a la entidad un sentido de decencia y de alineación con las políticas públicas, lo cual ha sido reconocido por la opinión. Sin embargo, le asiste razón al gobierno al preocuparse por la falta de avances en varias frentes estratégicos:

-Lentitud en la ejecución de la política más allá del Plan de Choque: La Procuraduría emitió un llamado de atención por las “demoras injustificadas” en cumplir las órdenes de la Corte Constitucional — en los casos de las fincas Las Pavas (Bolívar) y La Porcelana (Antioquia) — y llegó a señalar que el INCODER actuaba en forma aislada y sin coordinar esfuerzos con las regiones, donde su labor no era visible.

-Mucha planificación, pero poco avance en la estrategia de desarrollo rural: resultados prácticos insuficientes en cuanto a elevar la productividad del campo y en despejar la ambigüedad sobre el modelo de producción al que le apuesta el propio Estado.

-La ley integral de tierras nada que llega al Congreso: la gran propuesta revolucionaria para el sector rural — uno de los tres pilares del Gobierno — se enredó durante más de año y medio de discusión técnica. Acaba apenas de iniciarse el proceso de consulta a las comunidades étnicas y se desconoce cuándo se presentará al Congreso.

Agenda pendiente y urgente

La nueva directora no puede esperar mucho para acomodarse en el cargo y arrancar. Ya a medio gobierno, son muchos los retos y el tiempo corto. El INCODER que recibe sufre su segunda reestructuración en menos de diez años. No resulta muy sensato pensar en eliminarlo en el futuro próximo.

Ospina puso en marcha una política rural concertada, más concebida desde las regiones que formulada desde Bogotá. Así que encaja muy bien el perfil regional y de concertación que trae la nueva directora. Pero debe dedicarse a ejecutar la política. En su lista de temas pendientes y urgentes, seguramente figurarán:

-Sacar adelante la ley integral de tierras: no podría justificarse un fracaso en una promesa central de gobierno, indispensable para complementar el otro pilar, la restitución. El pulso no será fácil ni en la concertación con las comunidades étnicas, ni en el Congreso. Existe además una propuesta alternativa de las organizaciones campesinas que debe ser considerada. Pero los esfuerzos de cabildeo y de concertación política no pueden distraer la atención de la ejecución de la política.

-Mejorar los sistemas de información, tanto en materia de población beneficiaria, como de predios y de medidas de protección y ejecución. Es clave contar con información desagregada por sexo y otras variables relevantes. Solo de esta forma, las otras instituciones del sistema podrán avanzar de manera segura y coordinada, incluyendo la restitución.

-Comprometerse con el enfoque de derechos: el INCODER fue un instrumento de victimización y solo recuperará la confianza de la población rural, de las víctimas y de la sociedad entera, cuando ponga como eje central la satisfacción de los derechos, la redignificación de las comunidades campesinas y el reconocimiento de los aportes sociales, políticos y económicos del campesinado a la sociedad colombiana.

-Dar prioridad a la deuda con las comunidades étnicas y sus territorios: tras la Constitución del 91, se ha dado un paso adelante, para luego retroceder tres. El valioso ejercicio de concertación de las rutas étnicas de restitución (materializado en los decretos ley 4633 y 4635 de 2011) brinda una oportunidad de oro al Estado para que avance en este propósito.

Al director saliente se le criticó duramente por tener buenas intenciones, pero poca ejecución. Crítica justa o injusta, sensata o exagerada. Pero la doctora Villegas se sube al mismo tren a sabiendas. Ojalá alcance pronto la velocidad necesaria para avanzar a todo vapor, por el bien del país.

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